17 травня 2016 року м. Київ К/800/10022/16
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
головуючого Донця О.Є.,
суддів: Гончар Л.Я.,
Мороза В.Ф.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Південна українська соєва компанія» на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 04.12.2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2016 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Південна українська соєва компанія» до Державної інспекції сільського господарства в Херсонській області про визнання дій протиправними,
У вересні 2015 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Південна українська соєва компанія» звернулося до Херсонського окружного адміністративного суду з позовом до Державної інспекції сільського господарства в Херсонській області про визнання дій протиправними, в якому просило:
- визнати протиправними дії Державної інспекції сільського господарства в Херсонській області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства Товариством з обмеженою відповідальністю «Південна українська соєва компанія» та складання акту перевірки від 11.09.2015 року № 10, розрахунку шкоди, заподіяної фермерському господарству «Альма» без номеру і дати складення, акту обстеження земельної ділянки від 08.09.2015 року № 15, визнання незаконним та скасування розрахунку шкоди у розмірі 63245,35 грн., заподіяної фермерському господарству «Альма» без номеру та дати складання внаслідок самовільного заняття земельних ділянок з боку Товариства з обмеженою відповідальністю «Південна українська соєва компанія».
Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 04.12.2015 року у задоволенні позовних вимог Товариству з обмеженою відповідальністю «Південна українська соєва компанія» було відмовлено.
Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2016 року апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Південна українська соєва компанія» було залишено без задоволення, а постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 04.12.2015 року - без змін.
У касаційній скарзі Товариство з обмеженою відповідальністю «Південна українська соєва компанія», не погоджуючись з даними рішеннями, посилаючись на допущені судами порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 04.12.2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2016 року та ухвалити нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги.
Заслухавши доповідь судді - доповідача, колегія суддів вважає, що касаційна скарга Товариства з обмеженою відповідальністю «Південна українська соєва компанія» задоволенню не підлягає, оскільки рішення судів першої та апеляційної інстанцій постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права, правова оцінка обставинам у справі дана вірно, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими і не надають підстав, які передбачені статтями 225 - 229 Кодексу адміністративного судочинства України для зміни чи скасування судових рішень.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ухвалою Новотроїцького районного суду Херсонської області від 26.08.2015 року, яка набрала законної сили, було надано дозвіл на проведення Державною інспекцією сільського господарства в Херсонській області позапланової перевірки дотримання вимог земельного законодавства Товариством з обмеженою відповідальністю «Південна українська соєва компанія», ЄДРПОУ 32267709, розташованого по вул. Бурназяна, 1, смт Антонівка, м. Херсон під час здійснення господарської діяльності на території Сергіївської сільської ради Новотроїцького району, Херсонської області за період часу з 01.01.2015 року. Встановлено термін проведення перевірки десять днів з 31.08.2015 року. Судом постановлено дану ухвалу виконати протягом одного місяця з дня її винесення.
На підставі ухвали Новотроїцького районного суду Херсонської області від 26.08.2015 року Державною інспекцією сільського господарства в Херсонській області винесено наказ від 04.09.2015 року № 51 «Про проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства», згідно якого спеціалістам управління контролю за використанням і охороною земель Державної інспекції сільського господарства в Херсонській області доручено провести з 07.09.2015 року по 11.09.2015 року перевірку дотримання вимог земельного законодавства. Начальником Державної інспекції сільського господарства в Херсонській області було видано направлення на проведення позапланової перевірки від 04.09.2015 року № 14 для проведення у строк з 07.09.2015 року по 11.09.2015 року позапланового заходу (перевірки дотримання вимог земельного законодавства, обстеження земельної ділянки).
У період з 08.09.2015 року по 11.09.2015 року Державною інспекцією сільського господарства в Херсонській області була проведена позапланова перевірка дотримання товариством з обмеженою відповідальністю «Південна українська соєва компанія» вимог земельного законодавства. За результатами проведеної перевірки Державною інспекцією сільського господарства в Херсонській області був складений акт перевірки дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства від 11.09.2015 року № 10.
Перевіркою встановлено порушення позивачем вимог статей 125, 126 Земельного кодексу України, а саме, здійснення діяльності на землях приватної власності (які знаходяться в оренді Фермерського господарства «Альма»), розташованих на території Сергієвської сільської ради Новотроїцького району за відсутності реєстрації прав на земельну ділянку.
Крім того, 08.09.2015 року державним інспектором сільського господарства в Херсонській області - головним спеціалістом відділу оперативного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства управління контролю за використанням і охороною земель було складено акт обстеження земельної ділянки, а заступником начальника відділу оперативного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства складено розрахунок шкоди, заподіяної Фермерському господарству «Альма» внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок з боку Товариства з обмеженою відповідальністю «Південна українська соєва компанія» в розмірі 63245,35 грн.
Вважаючи, що дії Державної інспекції сільського господарства в Херсонській області по проведенню перевірки, а також складення зазначених вище документів вчинені з порушенням його прав та вимог чинного законодавства, Товариство з обмеженою відповідальністю «Південна українська соєва компанія» звернулося до суду з даним позовом.
Відповідно до статті 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» та пункту 1 статті 4 Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 року № 459/2011, Держсільгоспінспекція України організовує та здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі за додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок. Пунктом 6 вказаного Положення передбачено, що Держсільгоспінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи - державні інспекції сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах.
Правові засади проведення органами Державної інспекції сільського господарства України перевірок за дотриманням суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства врегульовано Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Процедура планування та здійснення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, які використовуються ними у процесі ведення господарської діяльності, організаційні заходи, які необхідно здійснити перед початком проведення перевірок, загальні вимоги до їх здійснення, а також вимоги до оформлення матеріалів за результатами проведених перевірок визначена Порядком планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.02.2013 року № 132.
Відповідно до статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові) і засвідчується печаткою.
Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання або уповноваженій ним особі посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
Згідно із частиною 4 статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та 3.5 Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, строк здійснення позапланового заходу не може перевищувати десяти робочих днів, а щодо суб'єктів малого підприємництва - двох робочих днів, якщо інше не передбачено законом. Продовження строку здійснення планового заходу не допускається.
Згідно із пунктом 3.3 Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у направленні на проведення планової/позапланової перевірки, форма якого наведена у додатку 1 до цього Порядку.
Пунктом 3.6 Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства передбачено, що перед здійсненням позапланового заходу інспекційний орган інформує у разі можливості суб'єкта господарювання про його проведення. Повідомлення про проведення позапланового заходу направляється з використанням засобів факсимільного зв'язку або про його проведення повідомляється телефоном. У разі неможливості своєчасного повідомлення суб'єкта господарювання про проведення позапланового заходу (через обмежені строки на його проведення, відсутність телефонного та факсимільного зв'язку, інформації про номери телефонів та місцезнаходження/місце проживання) захід проводиться без попереднього повідомлення суб'єкта господарювання.
Враховуючи обмеженість строку виконання зазначеної ухвали Новотроїцького районного суду Херсонської області від 26.08.2015 року та те, що проведення позапланової перевірки було призначено наказом від 04.09.2015 року на період з 07.09.2015 року по 11.09.2015 року, позапланова перевірка Товариства з обмеженою відповідальністю «Південна українська соєва компанія» була проведена у відповідності до пункту 3.6 Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства без попереднього повідомлення суб'єкта господарювання.
В ухвалі Новотроїцького районного суду Херсонської області від 26.08.2015 року визначено термін проведення перевірки - 10 днів, що відповідає вимогам положенням Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». В резолютивній частині зобов'язано виконати вказану ухвалу протягом одного місяця з дня її винесення.
Оскільки позапланову перевірку позивача було проведено у період з 08.09.2015 року по 11.09.2015 року, тобто відповідачем виконано ухвалу Новотроїцького районного суду Херсонської області від 26.08.2015 року протягом місяця з дня її постановлення, а термін проведення перевірки склав 4 дні, тобто строк проведення перевірки не перевищив 10 днів, посилання Товариства з обмеженою відповідальністю «Південна українська соєва компанія» на те, що перевірка була проведена поза межами встановленого строку, є безпідставним.
Враховуючи вищевикладені обставини, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для визнання протиправними дій Державної інспекції сільського господарства в Херсонській області щодо проведення перевірки.
Відповідно до пункту 5.3 Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавств, за результатами здійснення планових та позапланових заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, які використовуються ними у процесі ведення господарської діяльності, державні інспектори складають акт перевірки згідно з уніфікованою формою акта перевірки дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства.
Згідно із пунктом 5.8 Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавств, у разі виявлення порушення вимог земельного законодавства державні інспектори: - з'ясовують обставини та суть вчиненого порушення земельного законодавства, установлюють особу, яка його вчинила, чи особу, внаслідок бездіяльності якої порушено вимоги земельного законодавства; - установлюють, чи є в діях осіб, які вчинили правопорушення, чи осіб, внаслідок бездіяльності яких порушено вимоги земельного законодавства, ознаки адміністративного чи кримінального правопорушення; - встановлюють шляхом обстеження земельних ділянок, чи завдана суб'єктом господарювання або третіми особами шкода земельним ресурсам унаслідок здійснення ними господарської чи іншої діяльності.
Пунктом 5.9 Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавств передбачено, що у разі необхідності визначити розмір шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок без спеціального дозволу інспекційними органами під час проведення планових та позапланових заходів здійснюються обстеження земельних ділянок, які використовуються суб'єктами господарювання, що перевіряються.
Відповідно до пункту 6.6 Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавств, за результатами проведення обстеження земельних ділянок державні інспектори складають акт обстеження земельної ділянки, форма якого наведена у додатку 4 до цього Порядку.
Акти обстежень земельних ділянок реєструються у журналі реєстрації актів обстежень земельних ділянок, форма якого наведена у додатку 5 до цього Порядку.
Аналіз вищенаведених норм свідчить про те, що результати проведення посадовими особами інспекції сільського господарства планових або позапланових заходів оформлюються у вигляді акту перевірки, а заходи щодо обстеження земельних ділянок - актом обстеження земельної ділянки. Акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що в свою чергу відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, а також акт обстеження земельної ділянки не є правовими документами, які встановлюють відповідальність суб'єкта господарювання. Оформлення висновків за результатами проведення перевірки у формі акту, а також акту обстеження земельної ділянки є функціональним обов'язком відповідача.
Спеціальним нормативно-правовим актом, який визначає порядок обчислення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, є Методика визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 року № 963.
Пунктом 7 Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу передбачено, що розрахунок розміру шкоди, заподіяної державі, територіальним громадам внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, проводиться Держекоінспекцією та її територіальними органами або Держсільгоспінспекцією та її територіальними органами, а розміру шкоди, заподіяної юридичним та фізичним особам, - територіальними органами Держсільгоспінспекції, на підставі матеріалів обстежень земельних ділянок, проведених відповідно до Порядку виконання земельно-кадастрових робіт та надання послуг на платній основі державними органами земельних ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.11.2000 року № 1619.
Розрахунок розміру шкоди відповідачем проведений на підставі: акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 11.09.2015 року № 10 та акту обстеження земельної ділянки від 08.09.2015 року № 15, складеного у відповідності до вимог чинного законодавства.
Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Оскільки акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 11.09.2015 року № 10 та акт обстеження земельної ділянки від 08.09.2015 року № 15 не є рішеннями суб'єкта владних повноважень, що спричиняють виникнення будь-яких прав і обов'язків осіб чи суб'єктів владних повноважень, а самі по собі дані акти не породжують правовідносин, що можуть бути предметом спору, вони не створюють юридичних наслідків у формі прав, обов'язків, їх зміни чи припинення, безпосередньо не впливають на права та обов'язки позивача та не є обов'язковими для виконання, отже не є нормативно-правовим актами чи правовими актами індивідуальної дії, суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку про те, що такі акти самі по собі не мають правового значення у розумінні пункту 1 частини 2 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, тому їх висновки не можуть бути предметом спору.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Відповідно до частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.
Керуючись статтями 220, 2201, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Південна українська соєва компанія» - залишити без задоволення, а постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 04.12.2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2016 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Південна українська соєва компанія» до Державної інспекції сільського господарства в Херсонській області про визнання дій протиправними - без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута Верховним Судом України в порядку, передбаченому статтями 235 - 244 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: О.Є. Донець
Л.Я. Гончар
В.Ф. Мороз