04 травня 2016 року м. ПолтаваСправа № 816/255/16
Полтавський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Канигіної Т.С.,
за участю:
секретаря судового засідання - Скорика С.В.,
позивача - ОСОБА_1,
представника позивача - ОСОБА_2,
представника відповідача - Заліського Ю.М.,
представників третьої особи - Ковальчук І.В., Матуйзо С.В., Марчишинця С.М., Нерук Т.В.,
свідка - ОСОБА_8,
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом
позивача ОСОБА_1
до відповідача третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Полтавської обласної ради Полтавська обласна державна адміністрація
про визнання протиправним і нечинним рішення
01.03.2016 до Полтавського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1, позивач) до Полтавської обласної ради (надалі - Полтавська ОР, відповідач) про визнання незаконним рішення, а саме: просить визнати незаконним і нечинним Порядок виплати компенсації за проїзд автомобільним транспортом пільгових категорій громадян на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування (протяжність перевищує 50 км) на 2016 рік, затверджений пунктом другим рішення першого засідання третьої сесії обласної ради сьомого скликання від 29.01.2016 №34 "Про внесення змін та доповнень до обласної Комплексної програми соціального захисту і соціального забезпечення населення області на 2013-2020 роки".
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 04.03.2016 провадження у справі відкрито та призначено попереднє судове засідання.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 16.03.2016 залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Полтавську обласну державну адміністрацію (надалі - Полтавська ОДА, третя особа).
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 29.03.2016 закінчено підготовче провадження і призначено справу до судового розгляду.
З урахуванням заяви про збільшення позовних вимог (а.с.71-74) позивач просить:
- визнати протиправним і нечинним пункт другий рішення першого засідання третьої сесії обласної ради сьомого скликання від 29.01.2016 № 34 "Про внесення змін та доповнень до обласної Комплексної програми соціального захисту і соціального забезпечення населення області на 2013-2020 роки";
- визнати незаконним і нечинним Порядок виплати компенсації за проїзд автомобільним транспортом пільгових категорій громадян на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування (протяжність перевищує 50 км) на 2016 рік, затверджений пунктом другим рішення першого засідання третьої сесії обласної ради сьомого скликання від 29.01.2016 №34 "Про внесення змін та доповнень до обласної Комплексної програми соціального захисту і соціального забезпечення населення області на 2013-2020 роки".
В обґрунтування своїх позовних вимог позивач посилається на те, що він є учасником бойових дій та відповідно до пункту сьомого частини першої статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" має право, зокрема на безплатний проїзд усіма видами міського пасажирського транспорту, автомобільним транспортом загального користування в сільській місцевості, а також залізничним і водним транспортом приміського сполучення та автобусами приміських і міжміських маршрутів, у тому числі внутрірайонних, внутрі- та міжобласних незалежно від відстані та місця проживання. Однак, відповідач своїм рішенням обмежив конкретною кількістю поїздок на рік право на безоплатний проїзд на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування, що за твердженням позивача, порушує надані йому права Конституцією України, Законом України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".
Позивач та представник позивача в судовому засіданні підтримали позовні вимоги, просили їх задовольнити.
Представник відповідача та представники третьої особи у судовому засіданні заперечували проти позову, просили відмовити в його задоволенні.
У письмових запереченням (а.с.54-55) відповідач зазначив, що у зв'язку з тим, що в Законі України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" не передбачені видатки на фінансування пільгових перевезень, рішенням першого пленарного засідання третьої сесії обласної ради сьомого скликання від 29.01.2016 №34 "Про внесення змін та доповнень до обласної Комплексної програми соціального захисту і соціального забезпечення населення області на 2013-2020 роки" затверджено Порядок виплати компенсації за проїзд автомобільним транспортом пільгових категорій громадян на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування (протяжність перевищує 50 км) на 2016 рік. Указаним Порядком, з метою усунення соціальної напруги, що почала зростати внаслідок незабезпечення державою фінансовими ресурсами гарантованих державою громадянам соціальних пільг, врегульовано питання надання безоплатного проїзду шляхом компенсації вартості квитка. Відповідачем наголошено на тому, що Порядок є місцевою програмою, яка ні в якому разі не передбачає обмежень будь-яких прав, передбачених законодавством, та створена виключно до врегулювання даного механізму на державному рівні.
Письмові пояснення третьої особи (а.с.110-113) за своєю суттю аналогічні письмовим запереченням відповідача та вмотивовані тим, що указаний Порядок є додатком до державних програм та, за твердженням Полтавської ОДА, не обмежує права пільгових категорій громадян.
Заслухавши пояснення позивача, представників сторін, третьої особи, показання свідків, дослідивши матеріали справи, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, оцінивши докази, що мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позову з огляду на наступне.
З матеріалів справи вбачається, що 29.01.2016 Полтавська ОР на першому пленарному засіданні третьої сесії сьомого скликання прийняла рішення № 34 "Про внесення змін та доповнень до обласної Комплексної програми соціального захисту і соціального забезпечення населення області на 2013-2020 роки" (надалі - рішення № 34 від 29.01.2014) (а.с.24-26).
Пунктом другим рішення № 34 від 29.01.2014 затверджено Порядок виплати компенсації за проїзд автомобільним транспортом пільгових категорій громадян на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування (протяжність перевищує 50 км) на 2016 рік (додаток до рішення першого засідання третьої сесії обласної ради сьомого скликання від 29.01.2016) (а.с.27-28).
Відповідно до пункту 2 Порядку виплати компенсації за проїзд автомобільним транспортом пільгових категорій громадян на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування (протяжність перевищує 50 км) на 2016 рік (надалі також - Порядок) право на одержання компенсації за проїзд автомобільним транспортом на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування (протяжність перевищує 50 км) за рахунок коштів обласного бюджету мають пільгові категорії громадян: учасники бойових дій; інваліди війни; особи, які супроводжують інвалідів війни І групи; діти з багатодітних сімей; інваліди; особи, які супроводжують інвалідів І групи або дітей-інвалідів (не більше однієї особи); батьки загиблих військовослужбовців; інваліди військової служби.
Пунктом 3 Порядку обумовлено, що компенсація надається шляхом проведення виплати вартості квитка (вартість проїзду автобусом, автостанційний збір та плата за послуги з попереднього продажу квитків (за наявності такої) автомобільним транспортом на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування (протяжність перевищує 50 км) пільговим категоріям громадян, визначених пунктом 2 Порядку, за рахунок коштів обласного бюджету (не більше 40 поїздок на рік на міжміських внутрішньообласних маршрутах та не більше 10 поїздок на рік на міжміських міжобласних маршрутах).
Вважаючи, що Полтавська ОР, затверджуючи рішенням № 34 від 29.01.2014 Порядок виплати компенсації за проїзд автомобільним транспортом пільгових категорій громадян на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування (протяжність перевищує 50 км) на 2016 рік, обмежила конкретною кількістю поїздок на рік право позивача на безоплатний проїзд на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування як особи, яка відноситься до пільгової категорії громадян і якій таке право надано законом, останній звернувся до суду з цим позовом.
Надаючи правову оцінку обґрунтованості позовних вимог, суд виходить з наступного.
Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Частина перша статті 8 Кодексу адміністративного судочинства України визначає, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Відповідно до частини другої статті 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
Статтею 8 Конституції України обумовлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Відповідно до статей 22, 92 Конституції України виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов'язки громадянина. При прийняті нових законів або внесені змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Як свідчать матеріали справи, 29.01.2016 Полтавська ОР на першому пленарному засіданні третьої сесії сьомого скликання прийняла рішення № 34 від 29.01.2014 (а.с.24-26), пунктом 2 якого затверджено Порядок виплати компенсації за проїзд автомобільним транспортом пільгових категорій громадян на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування (протяжність перевищує 50 км) на 2016 рік (а.с.27-28).
З пунктів 2 та 3 Порядку вбачається, що учасники бойових дій, інваліди війни, особи, які супроводжують інвалідів війни І групи, діти з багатодітних сімей, інваліди, особи, які супроводжують інвалідів І групи або дітей-інвалідів (не більше однієї особи), батьки загиблих військовослужбовців, інваліди військової служби мають право на одержання компенсації за проїзд автомобільним транспортом на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування (протяжність перевищує 50 км) за рахунок коштів обласного бюджету. Компенсація надається шляхом проведення виплати вартості квитка (вартість проїзду автобусом, автостанційний збір та плата за послуги з попереднього продажу квитків (за наявності такої) автомобільним транспортом на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування (протяжність перевищує 50 км) пільговим категоріям громадян, визначених пунктом 2 Порядку, за рахунок коштів обласного бюджету (не більше 40 поїздок на рік на міжміських внутрішньообласних маршрутах та не більше 10 поїздок на рік на міжміських міжобласних маршрутах).
Пунктами 5-9 Порядку встановлено, що для виплати компенсації за проїзд автомобільним транспортом пільговим категоріям громадян на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування (протяжність перевищує 50 км) пільговик має звернутися за місцем реєстрації до органів соціального захисту населення протягом 2016 року та подати проїзні документи на проїзд в автомобільному транспорті на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування (протяжність перевищує 50 км), заповнити заяву про відшкодування вартості проїзду автомобільним транспортом на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування (протяжність перевищує 50 км) на підставі проїзного квитка, паспорту пільговика та пільгового посвідчення із зазначенням способу виплати. У подальшому Управління праці та соціального захисту населення у дводенний термін з дня надходження заяви приймає рішення та визначає суму, що підлягає відшкодуванню відповідно до вартості квитка та розміру пільг, передбачених законодавством; готує списки та направляє скановані копії Центру по нарахуванню та здійсненню соціальних виплат у Полтавській області. Водночас Центр по нарахуванню та здійсненню соціальних виплат у Полтавській області на підставі отриманих списків щомісячно до 5, 15, 25 числа проводить нарахування суми відшкодування пільговику; реєструє фінансові зобов'язання в органах Казначейської служби та готує заявку до Департаменту фінансів облдержадміністрації; виготовлені виплатні документи направляє на банківські установи для зарахування на вкладні рахунки пільговиків. Департамент фінансів облдержадміністрації перераховує кошти обласного бюджету в одноденний термін з дня надходження заявки до Департаменту праці та соціального захисту населення облдержадміністрації, який протягом наступного робочого дня фінансує Центр по нарахуванню та здійсненню соціальних виплат у Полтавській області.
Суд погоджується з позицією позивача, що Полтавська ОР, приймаючи рішення № 34 від 29.01.2014 та затверджуючи Порядок, обмежила конкретною кількістю поїздок на рік право позивача на безоплатний проїзд на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування (протяжність перевищує 50 км), а саме: у пункті 3 Порядку зазначено, що компенсація надається пільговим категоріям громадян, визначених пунктом 2 Порядку, за рахунок коштів обласного бюджету (не більше 40 поїздок на рік на міжміських внутрішньообласних маршрутах та не більше 10 поїздок на рік на міжміських міжобласних маршрутах).
З матеріалів справи вбачається та не заперечується відповідачем і третьою особою, що позивач є суб'єктом правовідносин, на якого поширюється дія Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".
Законодавство України про статус ветеранів війни та їх соціальні гарантії складається з цього Закону та інших актів законодавства України (частина перша статті 2 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту").
Відповідно до статті 4 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" ветеранами війни є особи, які брали участь у захисті Батьківщини чи в бойових діях на території інших держав. До ветеранів війни належать: учасники бойових дій, інваліди війни, учасники війни.
Згідно з пунктом сьомим частини першої статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" учасникам бойових дій (статті 5, 6) надаються такі пільги: безплатний проїзд усіма видами міського пасажирського транспорту, автомобільним транспортом загального користування в сільській місцевості, а також залізничним і водним транспортом приміського сполучення та автобусами приміських і міжміських маршрутів, у тому числі внутрірайонних, внутрі- та міжобласних незалежно від відстані та місця проживання.
Отже, пунктом сьомим частини першої статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" обумовлене право позивача на безоплатний проїзд на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування.
Суд наголошує на тому, що жодних умов щодо кількості поїздок на рік даним законом не встановлено, проте, відповідач, не маючи правового підґрунтя та без наявних на те підстав, своїм рішенням обмежив конкретною кількістю поїздок на рік право пільгової категорії осіб на безоплатний проїзд на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування (протяжність перевищує 50 км).
Крім того суд зазначає, що спірним Порядком порушуються права інших пільгових категорій громадян України.
Так, відповідно до пункту сьомого статті 13 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" інвалідам війни та прирівняним до них особам надаються такі пільги: безплатний проїзд усіма видами міського пасажирського транспорту, автомобільним транспортом загального користування в сільській місцевості, а також залізничним і водним транспортом приміського сполучення та автобусами приміських і міжміських маршрутів, у тому числі внутрірайонних, внутрі- та міжобласних незалежно від відстані та місця проживання. Це право поширюється і на особу, яка супроводжує інваліда I групи.
Згідно з пунктом четвертим частини шостої статті 13 Закону України "Про охорону дитинства" дітям з багатодітних сімей надаються такі пільги: безоплатний проїзд усіма видами міського пасажирського транспорту (крім таксі), автомобільним транспортом загального користування в сільській місцевості, а також залізничним і водним транспортом приміського сполучення та автобусами приміських і міжміських маршрутів, у тому числі внутрірайонних, внутрі- та міжобласних незалежно від відстані та місця проживання.
Військовослужбовці, які стали інвалідами внаслідок бойових дій, учасники бойових дій та прирівняні до них особи, а також батьки військовослужбовців, які загинули чи померли або пропали безвісти під час проходження військової служби, користуються правом безоплатного проїзду всіма видами міського пасажирського транспорту загального користування (крім таксі) в межах адміністративного району за місцем проживання, залізничного та водного транспорту приміського сполучення та автобусами приміських маршрутів. Вони мають право на 50-відсоткову знижку при користуванні міжміським залізничним, повітряним, водним та автомобільним транспортом відповідно до закону (стаття 14 Закону України "Про правовий та соціальний захист військовослужбовців та членів їх сімей").
Отже, Законами України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", "Про правовий та соціальний захист військовослужбовців та членів їх сімей" та "Про охорону дитинства" передбачене право пільгових категорій громадян на пільгове користування автомобільним транспортом.
Відповідач, приймаючи оскаржуване рішення, фактично обмежив дію передбачених законами України пільг для окремих категорій громадян, що є порушенням гарантованого державою конституційного права на соціальний захист.
Статтею 7 Закону України "Про автомобільний транспорт" передбачено, що забезпечення організації пасажирських перевезень покладається на міжміських і приміських автобусних маршрутах загального користування, що виходять за межі території області (міжобласні маршрути),- на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту.
Згідно зі статтею 37 Закону України "Про автомобільний транспорт" пільгові перевезення пасажирів, які відповідно до законодавства користуються такими правами, забезпечують автомобільні перевізники, які здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування. Автомобільному перевізнику, який здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, забороняється відмовлятися від пільгового перевезення, крім випадків, передбачених законом. Безпідставна відмова від пільгового перевезення тягне за собою відповідальність згідно із законом. Види та обсяги пільгових перевезень установлюються замовленням, у якому визначається порядок компенсації автомобільним перевізникам, які здійснюють перевезення пасажирів на маршрутах загального користування, збитків від цих перевезень.
Відповідно до статті 1 цього Закону автомобільним перевізником є фізична або юридична особа, яка здійснює на комерційній основі чи за власний кошт перевезення пасажирів чи (та) вантажів транспортними засобами; автомобільним самозайнятим перевізником є фізична особа - суб'єкт господарювання, яка здійснює на комерційній основі чи за власний кошт перевезення пасажирів на таксі без застосування праці найманих водіїв.
У статті 29 Закону України "Про автомобільний транспорт" зазначено, що автомобільним перевізником та автомобільним самозайнятим перевізником, які здійснюють перевезення пасажирів на договірних умовах, є суб'єкти господарювання, які відповідно до законодавства та одержаної ліцензії надають послуги за договором перевезення пасажирів транспортним засобом, що використовується ними на законних підставах.
Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані надати перевізникам, які здійснюють пільгові перевезення пасажирів та перевезення пасажирів за регульованими тарифами, компенсацію відповідно до закону.
Глава 4 Господарського кодексу України визначає поняття господарської комерційної діяльності (підприємництва). Так, у статті 42 цього Кодексу зазначено, що підприємництво - це самостійна, ініціативна, систематична, на власний ризик господарська діяльність, що здійснюється суб'єктами господарювання (підприємцями) з метою досягнення економічних і соціальних результатів та одержання прибутку. Згідно зі статтею 44 Господарського кодексу України підприємництво здійснюється на основі, зокрема комерційного розрахунку та власного комерційного ризику.
Статтею 31 Закону України "Про автомобільний транспорт" визначені відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Згідно з частиною першою цієї статті відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються, зокрема розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.
Згідно з частиною другою цієї статті відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування приміських та міжміських, які виходять за межі території області (міжобласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються дозволом органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на обслуговування автобусних маршрутів, у якому встановлюються, зокрема: перелік маршрутів загального користування (рейсів), які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень.
Форму дозволу, порядок його видачі та анулювання визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту. У договір можуть бути включені інші питання за згодою сторін (частини третя та четверта статті 31 Закону України "Про автомобільний транспорт").
Так, на вимогу суду третьою особою надано типову форму договору про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом, який укладається між організатором (Полтавська ОДА) та перевізником (суб'єкт підприємницької діяльності), згідно з підпунктом 2.3 пункту 2 якого перевізник зобов'язаний, зокрема забезпечити проїзд пільгових категорій громадян згідно з чинним законодавством України (а.с.98-99). Як пояснив представник третьої особи в судовому засідання та як зазначено у пункті 4.2 вказаної типової форми договору: у випадку невиконання або неналежного виконання зобов'язань, передбачених підпунктом 2.3 пункту 2 цього договору перевізник несе відповідальність у межах, передбачених чинним законодавством України.
Отже, чинним законодавством України передбачено, що автомобільний перевізник, з метою досягнення економічних і соціальних результатів та одержання прибутку, на власний ризик, здійснює на комерційній основі чи за власний кошт перевезення, зокрема пасажирів транспортними засобами, укладаючи при цьому відповідний договір (отримуючи дозвіл) про перевезення пасажирів на відповідних автобусних маршрутах, погоджуючись на здійснення цієї діяльності з урахуванням зобов'язань, покладених на цього перевізника, зокрема щодо обов'язкового пільгового перевезення пасажирів автомобільним транспортом, передбаченого статтею 37 Закону України "Про автомобільний транспорт".
Щодо посилання відповідача та третьої особи на те, що в Законі України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" не передбачені видатки на фінансування пільгових перевезень, тому Полтавська ОР була змушена прийняти рішення № 34 від 29.01.2014, пунктом 2 якого затверджено Порядок виплати компенсації за проїзд автомобільним транспортом пільгових категорій громадян на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування (протяжність перевищує 50 км) на 2016 рік, суд зазначає таке.
Так, частиною другою статті 8 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію (Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколи до неї, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України) та практику Суду (Європейський суд з прав людини) як джерело права.
У своєму рішенні від 24.07.2014 (заява № 38677/06) "Будченко проти України" Європейський суд з прав людини зазначив, що через нездатність забезпечити звільнення заявника від оплати, на що заявник мав право за законом в розумні терміни, держава поклала на нього надмірний та неспіврозмірний тягар, порушивши таким чином свої зобов'язання за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції (див. рішення від 2 лютого 2010 року у справі "Клаус і Юрій Кіладзе проти Грузії" (Klaus and louri Kiladze v. Georgia), заява № 7975/06, п. 76).
Таким чином, Європейський суд констатував порушення статті 1 Першого протоколу, оскільки держава тривалою бездіяльністю та нездатністю звільнити заявника від оплати, на що він мав право за законом, поклала на заявника надмірний та неспіврозмірний тягар.
У пункті 23 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Кечко проти України" від 08.11.2005 (заява № 63134/00) вказано про те, що в межах свободи дій держави визначати, які надбавки виплачувати своїм робітникам з державного бюджету. Держава може вводити, призупиняти чи закінчувати виплату таких надбавок, вносячи відповідні зміни в законодавство. Однак, якщо чине правове положення передбачає виплату певних надбавок, і дотримано всі вимоги, необхідні для цього, органи державної влади не можуть свідомо відмовляти у цих виплатах доки відповідні положення є чинними.
У пункті 26 цього рішення вказано про те, що Суд не приймає до уваги аргумент Уряду щодо бюджетних асигнувань, оскільки органи державної влади не можуть посилатися на відсутність коштів, як на причину невиконання своїх зобов'язань (див. mutatis mutandis, рішення у справі "Бурдов проти Росії" № 59498/00, пар. 35, ECHR 2002-III).
Також у постанові Верховного Суду України у справі 3-28гс12 зазначено, що з урахуванням, зокрема рішення Європейського суду з прав людини у справі "Терем ЛТД, Чечеткін та Оліус проти України" від 18.10.2005 відсутність бюджетних коштів не є підставою для звільнення від відповідальності за порушення зобов'язання.
Так, у статті 46 Конституції України передбачено право громадянина на соціальний захист, якому кореспондується обов'язок держави щодо його фактичного забезпечення, зокрема за рахунок коштів Державного бюджету України.
Отже, з урахуванням вищевикладеного, приймаючи Порядок, відповідач не повинен був перекладати тягар відповідальності з автомобільного перевізника за обов'язок пільгового перевезення, у якого наявне право на отримання компенсації, збитків від цих перевезень у встановленому законодавством порядку, на відповідну пільгову категорію громадян, яким законодавством передбачено безоплатний проїзд без визначених обмежень.
Керуючись приписами частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", згідно з якою акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку, суд дійшов висновку про наявність підстав для визнання пункту 2 рішення № 34 від 29.01.2014 та Порядку незаконними.
При цьому суд зазначає, що за правилами частини другої статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.
Відповідно до частини першої статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України при вирішенні справи по суті суд може задовольнити адміністративний позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково.
Суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до частини восьмої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині.
Згідно із підпунктом 10.2 пункту 10 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 №7 "Про судове рішення в адміністративній справі" із змісту статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України випливає, що в разі задоволення позову про визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень чи його окремих положень суд повинен зазначити про це в судовому рішенні та одночасно застосувати один із встановлених законом способів захисту порушеного права позивача: про скасування або визнання нечинними рішення чи окремих його положень. При цьому суди повинні мати на увазі, що одночасне застосування обох способів захисту порушеного права - визнання спірного акта нечинним та скасування такого акта - є помилковим.
Скасування акта суб'єкта владних повноважень як способу захисту порушеного права позивача застосовується тоді, коли спірний акт не породжує жодних правових наслідків від моменту прийняття такого акта.
Визнання ж акта суб'єкта владних повноважень нечинним означає втрату чинності таким актом з моменту набрання чинності відповідним судовим рішенням або з іншого визначеного судом моменту після прийняття такого акта.
Рішення суб'єкта владних повноважень є нечинним, тобто втрачає чинність з певного моменту лише на майбутнє, якщо на підставі цього рішення виникли правовідносини, які доцільно зберегти.
Враховуючи те, що позивач просить визнати протиправним і нечинним пункт 2 рішення № 34 від 29.01.2014 та Порядок, суд вбачає за доцільне вийти за межі позовних вимог у цій частині та задовольнити позов із застосуванням іншого способу захисту прав позивача, а саме: визнати незаконним і нечинним пункт 2 рішення № 34 від 29.01.2014, а також визнати незаконним і нечинним Порядок виплати компенсації за проїзд автомобільним транспортом пільгових категорій громадян на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування (протяжність перевищує 50 км) на 2016 рік, затверджений пунктом 2 рішення № 34 від 29.01.2014.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною першою статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
З огляду на викладене, відповідач як суб'єкт владних повноважень, на якого частиною другою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України покладено обов'язок щодо доказування правомірності своїх дій та рішень, не довів суду правомірності свого рішення, що є підставою для задоволення адміністративного позову.
Відповідно до частини одинадцятої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили.
Керуючись статтями 2, 7-11, 17, 71, 158-163, 167, 171 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Адміністративний позов ОСОБА_1 до Полтавської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Полтавська обласна державна адміністрація про визнання протиправним і нечинним рішення задовольнити.
Визнати незаконним і нечинним пункт другий рішення Полтавської обласної ради першого засідання третьої сесії сьомого скликання від 29.01.2016 № 34 " Про внесення змін та доповнень до обласної Комплексної програми соціального захисту і соціального забезпечення населення області на 2013-2020 роки".
Визнати незаконним і нечинним Порядок виплати компенсації за проїзд автомобільним транспортом пільгових категорій громадян на міжміських та міжобласних маршрутах загального користування (протяжність перевищує 50 км) на 2016 рік, затверджений пунктом другим рішення Полтавської обласної ради першого засідання третьої сесії сьомого скликання від 29.01.2016 № 34 " Про внесення змін та доповнень до обласної Комплексної програми соціального захисту і соціального забезпечення населення області на 2013-2020 роки".
Зобов'язати Полтавську обласну раду відповідно до частини одинадцятої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України опублікувати резолютивну частину цієї постанови.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого статтею 186 КАС України, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження. Якщо строк апеляційного оскарження буде поновлено, то вважається, що постанова суду не набрала законної сили.
Постанова може бути оскаржена до Харківського апеляційного адміністративного суду через Полтавський окружний адміністративний суд шляхом подання апеляційної скарги протягом десяти днів з дня проголошення постанови з одночасним поданням її копії до суду апеляційної інстанції. У разі складення постанови у повному обсязі відповідно до статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Повний текст постанови складено 06 травня 2016 року.
Суддя Т.С. Канигіна