14 квітня 2016 року м. Київ К/800/51165/14
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
головуючого Донця О.Є.,
суддів: Логвиненка А.О.,
Мороза В.Ф.,
при секретарі Кальненко О.І.,
за участю представника Українського державного підприємства по обслуговуванню іноземних та вітчизняних автотранспортних засобів «Укрінтеравтосервіс» - Олексієнка Р.О., представника Державної архітектурно-будівельної інспекції України - Драчук О.П.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Українського державного підприємства по обслуговуванню іноземних та вітчизняних автотранспортних засобів «Укрінтеравтосервіс» на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11.09.2014 року у справі за позовом Українського державного підприємства по обслуговуванню іноземних та вітчизняних автотранспортних засобів «Укрінтеравтосервіс» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області про визнання дій протиправними та скасування рішень,
У лютому 2013 року Українське державне підприємство по обслуговуванню іноземних та вітчизняних автотранспортних засобів «Укрінтеравтосервіс» звернулося до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області про визнання дій протиправними та скасування рішень, в якому просило:
- визнати протиправними дії Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області щодо складення: акта перевірки від 28.01.2013 року, протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28.01.2013 року, припису № 18 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 28.01.2013 та постанов № 11 та № 12 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності від 07.02.2013 року;
- скасувати акт перевірки від 28.01.2013 року, протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28.01.2013 року, припис № 18 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 28.01.2013 року та постанови № 11 та № 12 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності від 07.02.2013 року.
Постановою Київського окружного адміністративного суду від 17.01.2014 року позовні вимоги Українського державного підприємства по обслуговуванню іноземних та вітчизняних автотранспортних засобів «Укрінтеравтосервіс» було задоволено частково. Визнано протиправними дії Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області щодо винесення припису № 18 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 28.01.2013 року, постанов № 11 та № 12 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності від 07.02.2013 року та їх скасовано. В решті позовних вимог відмовлено.
В частині визнання протиправними дій Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області та скасування акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил від 28.01.2013 року та протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28.01.2013 року - провадження у справі закрито.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11.09.2014 року апеляційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області було задоволено. Постанову Київського окружного адміністративного суду від 17.01.2014 року - скасовано та ухвалено нову постанову якою у задоволенні позовних вимог Українському державному підприємству по обслуговуванню іноземних та вітчизняних автотранспортних засобів «Укрінтеравтосервіс» - відмовлено.
У касаційній скарзі Українське державне підприємство по обслуговуванню іноземних та вітчизняних автотранспортних засобів «Укрінтеравтосервіс», не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на допущені судом порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11.09.2014 року та залишити в силі постанову Київського окружного адміністративного суду від 17.01.2014 року.
Перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи, рішення судів щодо правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Представником Державної архітектурно-будівельної інспекції України було подано клопотання про процесуальне правонаступництво шляхом заміни відповідача з Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області на Державну архітектурно-будівельну інспекцію України.
Відповідно до статті 55 Кодексу адміністративного судочинства України, у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії адміністративного процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов'язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов'язкові для особи, яку він замінив.
Постановою Кабінету Міністрів України від 24.04.2014 року № 150 «Питання функціонування територіальних органів Державної архітектурно-будівельної інспекції» ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної архітектурно-будівельної інспекції. Погоджено з пропозицією Державної архітектурно-будівельної інспекції щодо утворення її територіальних органів як структурних підрозділів апарату Інспекції в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі.
Постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 року № 294 «Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України», Державній архітектурно-будівельній інспекції України доручено забезпечити здійснення її територіальними органами, що ліквідуються, функцій та повноважень, покладених на ці органи, що утворення її територіальних органів як структурних підрозділів апарату Державної архітектурно-будівельної інспекції в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про необхідність заміни відповідачів - Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області на Державну архітектурно-будівельну інспекцію України.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 28.01.2013 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області було проведено позапланову перевірку об'єкта будівництва, розташованого в пункті автомобільного сервісу (ПАС) № 34 «Нові Яриловичі» філії «Укрінтеравтосервіс-Центр» УДП «Укрінтеравтосервіс» з метою перевірки виконання вимог припису № 156 від 24.12.2012 року. За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил від 28.01.2013 року, в якому встановлено що Українське державне підприємство по обслуговуванню іноземних та вітчизняних автотранспортних засобів «Укрінтеравтосервіс», що є замовником будівництва зазначеного комплексу, було подано до органів Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю декларацію про початок виконання будівельних робіт, зареєстровану 29.12.2011 року з недостовірними даними.
28.01.2013 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області було складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та видано припис № 18 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов'язано позивача усунути виявлені порушення в термін трьох місяців.
За результатами розгляду матеріалів справи про порушення у сфері містобудівної діяльності, 07.02.2013 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області винесено постанови № 11 та № 12, якими Українське державне підприємство по обслуговуванню іноземних та вітчизняних автотранспортних засобів «Укрінтеравтосервіс» було визнано винним у вчиненні правопорушень, передбачених пунктами 4 та 6 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та накладено штрафи у розмірі по 103 230,00 грн.
Не погоджуючись з даними діями та рішеннями Українське державне підприємство по обслуговуванню іноземних та вітчизняних автотранспортних засобів «Укрінтеравтосервіс» звернулося до суду з даним позовом.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовано Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Посадові особи інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема: складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону.
Згідно із частиною 8 статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.
Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів будівництва врегульовано Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року № 553.
Пунктом 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
Відповідно до пункту 16 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
Згідно із пунктом 17 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт
Правовідносини щодо відповідальності юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб'єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності встановлені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності та вдосконалення державного регулювання у сфері містобудівної діяльності», який набрав чинності 19.01.2012 року було внесено зміни, згідно яких Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» викладено в новій редакції.
Відповідно до пунктів 4, 6 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації та за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.
За змістом статті 58 Конституції України, закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
Згідно із офіційним тлумаченням цього положення, наданим у Рішенні Конституційного Суду України від 09.02.1999 року № 1-рп/99 у справі № 1-7/99 (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів), дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Аналіз вищезазначених норм свідчить про те, що відповідальність за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у декларації, встановлена з 19.01.2012 року з прийняттям Закону України від 22.12.2011 року № 4220-IV «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності та вдосконалення державного регулювання у сфері містобудівної діяльності», яким Закон України «Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування» викладено в новій редакції, а тому вона не може застосовуватися до позивача, який подав декларацію про початок будівельних робіт до 19.01.2012 року.
Аналогічний висновок викладений Верховним Судом України у постанові від 04.03.2014 року у справі № 21-433а13, який згідно зі статтею 2442 Кодексу адміністративного судочинства України, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.
Враховуючи, що реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт № ЧГ 08211118301, здійснено 29.12.2011 року, тобто до введення в дію Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» в редакції, якою було встановлено відповідальність за подання декларації з недостовірними даними, отже вона не може застосовуватися до позивача, колегія суддів приходить до висновку про те, що постанова Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області від 07.02.2013 року № 11, якою на Українське державне підприємство по обслуговуванню іноземних та вітчизняних автотранспортних засобів «Укрінтеравтосервіс» накладено штраф за зазначення у декларації про початок виконання будівельних робіт недостовірних даних, є неправомірною.
Оскільки, у запереченнях на апеляційну скаргу позивач підтвердив факт експлуатації закінченого будівництвом об'єкту не прийнятого в експлуатацію, що є порушенням, відповідальність за яке передбачено пунктом 6 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», постанова Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області від 07.02.2013 року № 13 є такою, щоприйнята відповідачем на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законами України, отже відсутні підстави її скасування.
Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Оскільки акт та протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності не є рішенням суб'єкта владних повноважень, що тягне виникнення будь-яких прав і обов'язків осіб чи суб'єктів владних повноважень, а самі по собі акт та протокол не породжують правовідносин, що можуть бути предметом спору, вони не створюють юридичних наслідків у формі прав, обов'язків, їх зміни чи припинення, безпосередньо не впливають на права та обов'язки замовника будівельних робіт та не є обов'язковими для виконання, отже не є нормативно-правовим актом чи правовим актом індивідуальної дії.
Відповідно до частини 1 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Згідно із вищевказаними нормами права, особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб'єкта владних повноважень) порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.
Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.
В розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.
Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.
Враховуючи вимоги Кодексу адміністративного судочинства України, особа повинна довести факт порушення її прав чи охоронюваних законом інтересів оскаржуваним рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень.
Оскільки, акт перевірки та протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28.01.2013 року самі по собі не мають правового значення у розумінні пункту 1 частини 2 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому позовна вимога про визнання протиправними та скасування акта перевірки від 28.01.2013 року, протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28.01.2013 року задоволенню не підлягають.
Таким чином, оскільки обставини справи встановлені з достатньою повнотою, але судові рішення в цій частині ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права, вони підлягають частковому скасуванню з ухваленням нового рішення.
Статтею 225 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції має право змінити судове рішення, якщо у справі немає необхідності досліджувати нові докази або встановлювати обставини, а судове рішення, яке змінюється, є помилковим тільки в частині. При цьому за правилами пункту 4 частини 1 статті 223 цього Кодексу у випадку зміни рішення суду першої інстанції, рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню.
Керуючись статтями 55, 160, 167, 220, 221, 223, 225, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,
Замінити в порядку процесуального правонаступництва відповідача - Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області на Державну архітектурно-будівельну інспекцію України.
Касаційну скаргу Українського державного підприємства по обслуговуванню іноземних та вітчизняних автотранспортних засобів «Укрінтеравтосервіс» - задовольнити частково.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11.09.2014 року - скасувати.
Постанову Київського окружного адміністративного суду від 17.01.2014 року - змінити.
Викласти резолютивну частину в наступній редакції:
«Визнати протиправною та скасувати постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області № 11 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності від 07.02.2013 року».
В іншій частині позовних вимог - відмовити».
Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута Верховним Судом України в порядку, передбаченому статтями 235 - 244 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: О.Є. Донець
А.О. Логвиненко
В.Ф. Мороз