12 квітня 2016 р. Справа № 876/479/16
Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді - Качмара В.Я.,
суддів - Гінди О.М., Ніколіна В.В.,
при секретарі судового засідання - Бадівській О.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Галицької районної адміністрації Львівської міської ради на постанову Галицького районного суду м.Львова від 30 листопада 2015 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Галицької районної адміністрації Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, - ОСОБА_2, про скасування розпорядження,
У жовтні 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до Галицької районної адміністрації Львівської міської ради (далі - ГРА, Міська рада відповідно) про визнання протиправним та скасування розпорядження ГРА від 21.09.2015 №399 «Про демонтаж самовільно влаштованої металевої решітки на дворовому фасаді будинку №31 на вул.Куліша» (далі - Розпорядження). Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Розпорядженням, його, як власника квартири №17 у вказаному будинку, зобов'язано за власні кошти демонтувати самовільно влаштовану металеву решітку на рівні першого поверху в межах цієї квартири на дворовому фасаді будинку. Таке винесене на підставі «Правил утримання жилих будинків та прибудинкових територій», затверджених наказом Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства від 17.05.2005 №76 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України (далі - МЮУ) 25.08.2005 за №927/11207; далі - Правила), проте не зазначено який саме пункт цих Правил порушений, яким чином і чиї інтереси порушено такими діями. Решітка встановлена з метою забезпечення безпеки його помешкання, її не видно зі сторони вулиці, її встановлення не порушує цілісності фасаду будинку та на її встановлення не було необхідності отримувати дозволу чи погодження певних органів.
Постановою Галицького районного суду м.Львова від 30 листопада 2015 року у справі №461/10738/15-а позов задоволено повністю.
Постанову оскаржив відповідач, який в апеляційній скарзі просить її скасувати та прийняти нову, якою у позові відмовити. В апеляційній скарзі покликається на помилкове застосування судом вимог статей 319, 382 Цивільного кодексу України (далі - ЦК), ст.10 Житлового кодексу Української РСР (далі - ЖК), вимог Правил, через не дослідження питання порушення вимог протипожежного безпеки встановленням решітки та погіршенням зовнішнього вигляду дворового фасаду будинку. Норми застосованої ст.376 ЦК стосуються самовільного будівництва і не можуть бути застосовані до правовідносин щодо самовільного встановлення (влаштування) решітки на фасаді будинку. Розпорядженням надано добровільний термін на демонтаж такої решітки, яке виконане не було, тому ГРА звернулася до суду з відповідним позовом для здійснення демонтажу.
Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не з'явились, про дату, час і місце розгляду справи були повідомлені належним чином. Клопотання апелянта про відкладення розгляду справи задоволенню не підлягає, оскільки такий був завчасно повідомлений про розгляд справи та мав можливість забезпечити явку одного із своїх представників. Більше того, саме апелянт встановив пріоритет справ у яких бажав взяти участь та зокрема не надав доказів неможливості участі інших представників. Тому, апеляційний суд, відповідно до ч.1 ст.41 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), вважає за можливе провести розгляд справи за відсутності сторін, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з таких міркувань.
Постанова суду першої інстанції мотивована тим, що за наслідками встановлення решітки, органу місцевого самоврядування належить відреагувати лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правовідносини сторін належить розглядати в площині визначених ст.376 ЦК норм, аналізуючи які належить зробити висновок про те, що право зобов'язувати особу, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову, належить суду, за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування, а не органу місцевого самоврядування, ненормативні акти якого передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію, а в даному випадку не можуть бути виконані органом місцевого самоврядування, без звернення до суду. Така позиція узгоджується з п.4 Розпорядження, де зазначено, що у випадку невиконання п.2 в добровільному порядку, юридичному відділу адміністрації звернутися з позовною заявою в суд про демонтаж самовільно влаштованої металевої решітки. З даного пункту випливає, що адміністрації належало запропонувати позивачу (помилково вказано відповідачу) в добровільному порядку демонтувати самовільно влаштовану металеву решітку, а у випадку невиконання в добровільному порядку, - звернутися з позовною заявою в суд.
Такі висновки цього суду відповідають фактичним обставинам справи та є вірними з огляду на таке.
Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умовами що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 5 п.9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).
Частиною 1 ст.2 КАС визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що позивач є власником квартири АДРЕСА_1 (а.с.8-10, 24).
Позивачкою влаштовано металеву решітку на рівні першого поверху в межах цієї квартири на дворовому фасаді зазначеного будинку де розміщені вхідні двері та вікно (а.с.6-7, 16).
Про самовільність встановлення такої решітки та зобов'язання її демонтувати, позивачку було повідомлено Львівським комунальним підприємством «Центральне» (далі - ЛКП) попередженнями від 23.07.2015 та 04.09.2015 (а.с.20, 23).
ОСОБА_3 охорони історичного середовища Міської ради від 13.08.2015 (далі - ОСОБА_3), скерованого ЛКП, повідомлено, що встановлення металевої огорожі не є порушенням пам'яткоохоронного законодавства, тому не вбачається в діях ОСОБА_1 ознак порушення ст.92 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) і відповідно до п.1 ст.247 цього Кодексу, провадження в справі про адміністративне правопорушення правил охорони та використання пам'яток історії та культури не може бути розпочато у зв'язку з відсутністю події і складу адміністративного правопорушення та матеріали справи підлягають поверненню для подальшого реагування (а.с.17).
Постановою адміністративної комісії ГРА від 27.08.2015, на позивача накладено штраф у зв'язку із здійсненням ним самовільного перепланування жилого будинку і жилого приміщення, псування жилого будинку, а саме у липні 2015 року ним встановлено металеву решітку на дворовому фасаді зазначеного будинку (а.с.18).
Міжвідомча комісія Галицького району протоколом від 08.09.2015 №34 §5 вирішила зобов'язати позивача за власні кошти демонтувати самовільно влаштовану вказану металеву решітку (далі - Висновок, а.с.15).
21.09.2015, розглянувши лист ЛКП, керуючись Правилами, враховуючи відсутність погодженої документації, заяву мешканця ІНФОРМАЦІЯ_1 та ОСОБА_3, ГРА Розпорядженням, зокрема: затвердила Висновок (п.1); зобов'язала ОСОБА_1 за власні кошти демонтувати самовільно влаштовану металеву решітку на рівні першого поверху в межах квартири №17 на дворовому фасаді вказаного будинку, в термін до 05.10.2015 (п.2); у випадку невиконанні п.2 в добровільному порядку, юридичному відділу адміністрації звернутися з позовною заявою в суд про демонтаж вказаної самовільно влаштованої металевої решітки (п.4) (а.с.5).
Частина 2 ст.19 Конституції України визначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ч.3 ст.24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон №280/97-ВР) органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
За змістом пп.7 п.«а» ст.30 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема: організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.
Крім того, за змістом пп.3 п. «б» ч.1 ст.31 цього ж Закону виконавчим органам міських рад делеговано повноваження у галузі будівництва зі здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об'єктів, а також може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу.
До нерухомих речей (нерухоме майно, нерухомість) належать земельні ділянки, а також об'єкти, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких є неможливим без їх знецінення та зміни їх призначення (ч.1 ст.181 ЦК; в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин).
Додатково, згідно з ст.186 ЦК річ, призначена для обслуговування іншої (головної) речі і пов'язана з нею спільним призначенням, є її приналежністю. Приналежність слідує за головною річчю, якщо інше не встановлено договором або законом.
Частиною 2 ст.319 ЦК передбачено, що власник має право вчиняти щодо свого майна будь які дії, які не суперечать закону. При здійсненні своїх прав та виконанні обов'язків власник зобов'язаний додержуватися моральних засад суспільства.
Згідно з ст.10 ЖК (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) громадяни зобов'язані дбайливо ставитися до будинку, в якому вони проживають, використовувати жиле приміщення відповідно до його призначення, додержувати правил користування жилими приміщеннями, економно витрачати воду, газ, електричну і теплову енергію.
За змістом статей 100, 152 цього ж Кодексу виконання власниками/наймачами/ робіт з переобладнання та перепланування жилого будинку і жилого приміщення приватного житлового фонду/будинках державного і громадського фонду, які не передбачають втручання в несучі конструкції та/або інженерні системи загального користування, не потребує отримання документів, що дають право на їх виконання. Після завершення зазначених робіт введення об'єкта в експлуатацію не потребується.
За змістом підпунктів 1.4.1, 1.4.3, 1.4.4 п.1.4 Правил (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) переобладнання і перепланування жилих будинків, жилих і нежилих у жилих будинках приміщень дозволяється робити після одержання дозволу виконавчого комітету місцевої Ради народних депутатів відповідно до законодавства.
До елементів перепланування жилих приміщень належать: перенесення і розбирання перегородок, перенесення і влаштування дверних прорізів, улаштування і переустаткування тамбурів, прибудова балконів на рівні перших поверхів багатоповерхових будинків.
Переобладнання і перепланування жилих будинків, жилих і нежилих, у жилих будинках приміщень, що призводять до порушення тривкості або руйнації несучих конструкції будинку, погіршення цілісності і зовнішнього вигляду фасадів, порушення вимог протипожежної безпеки та засобів протипожежного захисту, не допускається.
Пунктами 4, 7 «Правил користування приміщеннями житлових будинків і гуртожитків», затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.1992 №572 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) визначено, що власники приміщень житлових будинків мають право на переобладнання і перепланування житлових і підсобних приміщень, балконів і лоджій за відповідними проектами без обмеження інтересів інших громадян, які проживають у будинку, з дозволу власника будинку та органу місцевого самоврядування, що видається в установленому порядку.
Власник квартири зобов'язаний: використовувати приміщення житлового будинку за призначенням, забезпечувати збереження житлових і підсобних приміщень та технічного обладнання; не допускати виконання робіт та інших дій, що викликають псування приміщень, приладів та обладнання будинку, порушують умови проживання громадян; не захаращувати сходові клітки, позаквартирні коридори, колясочні, ліфтові шахти, горища, підвали та інші допоміжні приміщення будинку, підтримувати чистоту і порядок в ньому.
В той же час, за змістом ст.21 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон №2807-IV) елементами (частинами) об'єктів благоустрою є, зокрема, малі архітектурні форми (далі - МАФ) - елемент декоративного чи іншого оснащення об'єкта благоустрою. До таких, між іншим, належать огорожі, ворота, ґрати. Розміщення МАФ здійснюється відповідно до цього Закону за рішенням власника об'єкта благоустрою з дотриманням вимог законодавства, державних стандартів, норм і правил.
У відповідності до змісту частин 1-2 ст.34 цього ж Закону правила благоустрою території населеного пункту (далі - Правила-1) - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту. Правила-1 розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування. Правила-1 включають, зокрема, порядок розміщення МАФ.
У свою чергу, в ч.3 цієї ж статті визначено, що Правила-1 не можуть передбачати обов'язок фізичних і юридичних осіб щодо отримання будь-яких дозволів, погоджень або інших документів дозвільного характеру, а також повноважень органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, підприємств, установ, організацій, утворених такими органами, видавати зазначені документи.
«Правила благоустрою м.Львова» затверджені ухвалою Міської ради від 21.01.2011 №376, з наступними змінами і доповненнями (далі - Правила-2), за п.1.10 яких самочинне встановлення МАФ - це встановлення МАФ дозвіл на встановлення яких не видавався або закінчився і не був продовжений у передбачені терміни або був скасований у встановленому порядку.
Між тим, вимоги підпунктів 14.2.4, 14.2.18 п.14.1 цих Правил-2 якими регламентовано порядок отримання дозволу на тимчасове порушення благоустрою при виконанні робіт зі встановлення МАФ та постійних огорож, не в повній мірі відповідають наведеними вимогам ч.3 ст.34 Закону №2807-IV.
Згідно з пп.19.3.5 п.19.3 Правил-2 районні адміністрації забезпечують демонтаж самовільно встановлених МАФ.
Питання самочинного будівництва та його наслідків регулює ст.376 ЦК.
Відповідно до ч.1 ст.376 ЦК об'єкт нерухомості відноситься до самочинного будівництва за наявності однієї із наведених умов: земельна ділянка не відведена для цієї мети; відсутній відповідний документ, який дає право виконувати будівельні роботи; відсутній належним чином затверджений проект; під час будівництва допущені істотні порушення будівельних норм і правил.
Головним наслідком самочинного будівництва є те, що в особи, яка його здійснила, не виникає права власності на нього, як на об'єкт нерухомості (ч.2 ст.376 ЦК).
У відповідності до змісту частин 4, 7 цієї статті якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.
У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов'язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов'язана відшкодувати витрати, пов'язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.
Отже, аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку про те, залежно від ознак самочинного будівництва особи, зазначені у цих частинах, можуть вимагати від особи, яка здійснила або здійснює самочинне будівництво: знесення самочинно збудованого об'єкта або проведення перебудови власними силами або за її рахунок; приведення земельної ділянки в попередній стан або відшкодування витрат.
Знесення самочинного будівництва можливе добровільно особою, яка його здійснила (здійснює), а також, за наявності для цього підстав, примусово, однак лише за рішенням суду, зокрема, ухваленим за позовом відповідного органу місцевого самоврядування.
Більше того, згідно із пунктами 2.3, 3.4 розділу VІ ухвали Міської ради від 08.07.2010 №3704 «Про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради», з наступними змінами та доповненнями (далі - Ухвала №3704) до повноважень районних адміністрацій, зокрема, належить: здійснення нагляду за станом благоустрою відомчого і приватного житлового фонду…; розгляд та вжиття заходів у встановленому виконавчим комітетом, департаментом містобудування порядку щодо фактів самовільного будівництва.
Пункт 5.1 розділу VІ цієї ж Ухвали наділяє районні адміністрації правом на звернення у встановленому порядку до судових органів з позовними заявами, скаргами щодо справ, що виникають у процесі здійснення наданих районній адміністрації повноважень.
Відповідно до пп.4.3.4 п.4.3 «Положення про Галицьку районну адміністрацію Львівської міської ради», затвердженого рішенням виконавчого комітету Міської ради від 06.01.2012 №5 (далі - Положення) до повноважень районної адміністрації у сфері будівництва віднесено розгляд та вжиття заходів у встановленому виконавчим комітетом Міської ради порядку щодо фактів самочинного будівництва.
Підпунктом 4.5.1 п.4.5 цього ж Положення визначено, що районна адміністрація має повноваження звертатися у встановленому порядку до судових органів з позовними заявами, скаргами про демонтаж самочинного будівництва та з інших питань, що виникають у процесі здійснення наданих районній адміністрації повноважень.
Відповідно до ч.1 ст.144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території (ч.1 ст.73 Закону №280/97-ВР).
Згідно з ч.10 ст.59 цього ж Закону акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Відповідно є правильною позиції суду першої інстанції щодо протиправності Розпорядження, оскільки воно прийняте за відсутності у відповідача у спірних відносинах необхідного обсягу повноважень на зобов'язання особи у примусовому (розпорядчому, наказному) порядку знести самочинне будівництво та підміни таким чином суду.
Рекомендування (пропозиція, зобов'язання, вимога) особі вчинити певні добровільні дії у формі прийняття обов'язкового для виконання рішення суб'єкта владних повноважень (правового акту), виключається.
В розрізі викладеного, треба констатувати, що складається практика правозастосування, коли визначальною підставою (однією із підстав) при ухваленні судового рішення за позовом відповідного органу місцевого самоврядування про знесення самочинного будівництва є попереднє подібне до Розпорядження рішення такого органу.
При ухваленні цього рішення апеляційний суд врахував правові позиції сформульовані Верховним Судом України у постановах від 19 листопада 2014 року №6-180цс14 та 17 грудня 2014 року №6-137цс14.
Необхідно відмітити, що ГРА не має повноважень на прийняття Розпорядження і в силу вимог «Положення про порядок врегулювання питань самочинного будівництва у м.Львові» затвердженого рішенням Міської ради від 09.09.2011 №835 (далі - Положення-1), з огляду на таке.
У відповідності до змісту п.5.1 Положення-1 міжвідомчі комісії при районних адміністраціях можуть приймати у кожному конкретному випадку самочинного будівництва одне з таких рішень: про передачу матеріалів до суду (підпункти 5.1.1, 5.1.2); про знесення у терміни, визначені розпорядчими документами, самочинного будівництва особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, за її кошти (пп.5.1.3); про погодження самочинного будівництва (пп.5.1.4).
Пунктом 4.8 вказаного Положення передбачено, що висновок міжвідомчої комісії при районній адміністрації з рекомендаціями затверджує своїм розпорядженням голова районної адміністрації.
У разі ухилення або відмови особи від знесення самочинного будівництва у терміни, визначені розпорядчими документами, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за кошти особи, яка здійснила будівництво (п.5.3).
Таким чином, голова районна адміністрація уповноважений лише своїм розпорядженням затвердити відповідний висновок міжвідомчої комісії при районній адміністрації з рекомендаціями, а не такими розпорядженнями зобов'язувати особу демонтувати (знести) самочинне будівництво.
Апеляційний суд акцентує увагу на тому, що відповідно до ч.2 ст.71 КАС в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на суб'єкта владних повноважень, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
За таких обставин суд дійшов обґрунтованого висновку про те, що ГРА належало запропонувати позивачу в добровільному порядку демонтувати самовільно (на думку відповідача) влаштовану металеву решітку, а у випадку невиконання в добровільному порядку, - звернутися з позовною заявою в суд.
Відтак, доводи апелянта є надумані, свідчать про переоцінку ним фактичних обставин справи в свою користь, довільне і неправильне трактування наведених вимог законодавства.
В підсумку, апеляційний суд переглянув оскаржуване судове рішення і не виявив порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати й ухвалити нове.
Міркування і твердження відповідача не спростовують правильності правових висновків цього рішення, у зв'язку з чим його апеляційна скарга не підлягає задоволенню.
Керуючись статтями 195, 196, 198, 200, 205, 206, 254 КАС, суд,
Апеляційну скаргу Галицької районної адміністрації Львівської міської ради залишити без задоволення, а постанову Галицького районного суду м.Львова від 30 листопада 2015 року - без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів після набрання нею законної сили шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції, а у разі складення в повному обсязі відповідно до ч.3 ст.160 КАС - з дня складення в повному обсязі.
Головуючий суддя В.Я. Качмар
Суддя О.М. Гінда
Суддя В.В. Ніколін
Повний текст виготовлений 15 квітня 2016 року.