05 квітня 2016 року м. Київ К/800/379/16
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
головуючого - судді Леонтович К.Г.,
суддів: Васильченко Н.В., Калашнікової О.В.,
секретаря Коцюрби В.М.,
за участю представників: Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки України Кокоші О.М. та Троца М.О., приватного підприємства „Акватол" Круглюка Г.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду касаційну скаргу Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки України на постанову окружного адміністративного суду міста Києва від 19 жовтня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2015 року у справі № 826/22537/15 за позовом приватного підприємства „Акватол" до Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки України про визнання протиправним та скасування наказу, -
У вересні 2015 року приватне підприємство „Акватол" звернулося в суд з позовом до Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки України, в якому просило визнати протиправним та скасувати наказ № 67 від 14.09.2015 р., яким анульований Дозвіл №433.14.30 на виконання робіт підвищеної небезпеки (вибухові роботи), виданий ПП „Акватол".
Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідачем не був дотриманий порядок нагляду (контролю) за дотриманням позивачем законів та інших нормативно - правових актів з питань охорони праці, який здійснюється лише шляхом проведення планових та позапланових перевірок, за результатами яких складається відповідний акт та припис, у разі виявлення порушень. Також позивач посилався на те, що в проміжок часу з 22.04.2014 року по 14.09.2015 він, маючи дозвіл на виконання робіт підвищеної небезпеки (вибухові роботи) та маючи намір виконувати вибухові роботи, повідомляв територіальне управління Держгірпромнагляду у Миколаївській області, про намір виконувати вибухові роботи у Миколаївській області, що підтверджується відповідними повідомленнями.
Постановою окружного адміністративного суду міста Києва від 19 жовтня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2015 року, позов задоволений. Визнаний протиправним і скасований наказ Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки України №67 від 14.09.2015 р., яким анульований Дозвіл №433.14.30 на виконання робіт підвищеної небезпеки (вибухові роботи), виданий ПП „Акватол".
Не погоджуючись з ухваленими у справі рішеннями Державна служба гірничого нагляду та промислової безпеки України звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів першої і апеляційної інстанцій та відмовити в позові, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.
В письмових запереченнях на касаційну скаргу приватне підприємство „Акватол" просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін.
Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами першої і апеляційної інстанцій встановлено, що 22.04.2014 р. Державною службою гірничого нагляду та промислової безпеки України приватному підприємству „Акватол" виданий дозвіл №433.14.30 на виконання вибухових робіт (на відкритих гірничих розробках, в підземних виробках і на поверхні рудників безпечних за газом і пилом) за умови додержання вимог законодавства з питань охорони праці та промислової безпеки терміном дії з 22.04.2014 р. по 21.04.2019 р..
Територіальним управлінням Держгірпромнагляду у Миколаївській області 08.09.2015 на ім'я першого заступника Голови Держгірпромнагляду України Павлюка О.П. направлене подання №01-08.02/1165, в якому викладене прохання розглянути питання щодо анулювання вищевказаного дозволу, з огляду на те, що позивач при виконанні вибухових робіт на території Миколаївської області систематично (повторно) порушує вимоги законодавства про охорону праці під час виконання робіт підвищеної небезпеки.
Державною службою гірничого нагляду та промислової безпеки України 14.09.2015 прийнятий наказ №67 „Про анулювання дозволу Держгірпромнагляду України", яким на підставі абзацу 5 частини дванадцятої статті 21 Закону України „Про охорону праці" та пункту 17 Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1107 від 26.10.2011 анульований дозвіл на виконання робіт підвищеної небезпеки № 433.14.30 від 22.04.2014 р., виданий приватному підприємству „АКВАТОЛ".
Позивач 21 вересня 2015 року звернувся до Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки України з листом № 4790/0/2-15, на який отримав відповідь від 24 вересня 2015 року № 4601/0/11-06/6/15, що позивач здійснював роботи підвищеної небезпеки на території Миколаївської області, не зареєструвавши при цьому підприємство, яке має намір виконувати роботи підвищеної небезпеки та не систематично реєстрував в центральному управлінні Держгімпромнагляду у Миколаївській області повідомлення про намір розпочати виконання підривних робіт, а тому, якщо ПП „Акватол" має намір виконувати роботи підвищеної небезпеки, йому необхідно отримати дозвіл на їх виконання.
Суди першої і апеляційної інстанцій, задовольняючи позовні вимоги виходили з того, що відповідач без проведення відповідних перевірок діяльності позивача та в порушення діючого законодавства прийняв спірний наказ, при цьому позивачем доведено, що у встановлений законом спосіб він повідомляв контролюючий орган про намір почати вибухові роботи та у відповідності до вимог чинного законодавства зареєстрував відповідні повідомлення.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками судів першої і апеляційної інстанцій виходячи з наступного.
Згідно обставин справи між сторонам виник спір щодо законності прийняття відповідачем наказу про анулювання дозволу на виконання робіт підвищеної небезпеки (вибухові роботи), виданий ПП „Акватол".
Пунктом 1 Положення про Державну службу гірничого нагляду та промислової безпеки України затвердженого указом Президента України №408/2011 від 06.04.2011р. визначено, що Державна служба гірничого нагляду та промислової безпеки України (Держгірпромнагляд України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якої спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра надзвичайних ситуацій України (далі - Міністр). Держгірпромнагляд України входить до системи органів виконавчої влади та забезпечує реалізацію державної політики з промислової безпеки, охорони праці, державного гірничого нагляду, охорони надр та державного регулювання у сфері безпечного поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення.
Підпунктом 3 пункту 3 зазначеного Положення встановлено, що основними завданнями Держгірпромнагляду України є, у тому числі, організація та здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням законів та інших нормативно-правових актів з питань: промислової безпеки, охорони праці, безпечного ведення робіт юридичними та фізичними особами, які відповідно до законодавства використовують найману працю; безпеки робіт у сфері поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення.
Згідно з підпунктом 27 пункту 4 Положення про Державну службу гірничого нагляду та промислової безпеки України, затвердженого указом Президента України № 408/2011 від 06.04.2011 р., Держгірпромнагляд України відповідно до покладених на неї завдань видає у передбачених законодавством випадках: дозволи на право проведення вибухових робіт і виготовлення засобів їх механізації; дозволи на початок виконання робіт підвищеної небезпеки та початок експлуатації (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки та контролює дотримання умов дії дозволів.
Відповідно до підпункту 11 пункту 5 зазначеного Положення Держгірпромнагляд України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку зупиняти, припиняти, обмежувати експлуатацію підприємств, окремих виробництв, цехів, дільниць, робочих місць, будівель, споруд, приміщень та інших виробничих об'єктів, виготовлення та експлуатацію машин, механізмів, устаткування, транспортних та інших засобів виробництва, виконання певних робіт, у тому числі пов'язаних з користуванням надрами, застосуванням нових небезпечних речовин, реалізацію продукції шляхом видачі розпорядчого документа про заборону зазначеного у випадках, передбачених законодавством, а також анулювати видані дозволи і ліцензії до усунення порушень, які створюють загрозу життю працівників.
Пунктом 7 Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №1107 від 26.10.2011 встановлено, що дозвіл видається Держгірпромнаглядом - на виконання робіт підвищеної небезпеки, у тому числі, вибухові роботи та роботи, пов'язані з використанням енергії вибуху.
Відповідно до пункту 17 зазначеного Порядку дозвіл може бути анульований у випадках, передбачених статтею 21 Закону України „Про охорону праці". Рішення про анулювання дозволу приймається органом, що його видав. Дія дозволу припиняється через десять робочих днів з дня прийняття рішення про його анулювання.
Статтею 21 Закону України „Про охорону праці" встановлено, що підставою для анулювання дозволу є: заява роботодавця або уповноваженої ним особи про анулювання дозволу; припинення юридичної особи (злиття, приєднання, поділ, перетворення або ліквідація) або підприємницької діяльності фізичною особою - підприємцем; виявлення у поданих роботодавцем документах недостовірних відомостей щодо виконання робіт підвищеної небезпеки або експлуатації (застосування) устаткування підвищеної небезпеки, на які видано дозвіл; повторне порушення вимог законодавства про охорону праці під час виконання робіт підвищеної небезпеки або експлуатації (застосування) устаткування підвищеної небезпеки, на які видано дозвіл; виникнення аварії, вибуху, пожежі, нещасного випадку, якщо в акті розслідування встановлено, що причиною такої події стало недодержання вимог законодавства про охорону праці під час виконання робіт підвищеної небезпеки або експлуатації (застосування) устаткування підвищеної небезпеки, на які видано дозвіл; створення перешкод під час проведення посадовими особами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або його територіального органу перевірки додержання вимог законодавства про охорону праці під час виконання робіт підвищеної небезпеки або експлуатації (застосування) устаткування підвищеної небезпеки, на які видано дозвіл.
Згідно з частинами тринадцятою та чотирнадцятою статті 21 Закону України „Про охорону праці" перелік підстав для анулювання дозволу, наведений у частині дванадцятій цієї статті, є вичерпним. Про анулювання дозволу роботодавець повідомляється у письмовій формі із зазначенням підстав щодо анулювання цього дозволу протягом п'яти днів з дня прийняття рішення органом, який видав дозвіл.
З аналізу вищевикладеного вбачається, що Держгірпромнагляд України може анулювати дозвіл на виконання робіт підвищеної небезпеки, виключно за наявності підстав передбачених частиною дванадцятою статті 21 Закону України „Про охорону праці", у тому числі, у випадку встановлення факту повторного порушення вимог законодавства про охорону праці під час виконання робіт підвищеної небезпеки або експлуатації (застосування) устаткування підвищеної небезпеки, на які видано дозвіл.
Закон України „Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду контролю).
Відповідно до ч. 6 ст. 7 цього Закону за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт.
Відповідно до пункту 2.23 розділу ІІ Положення про організацію та здійснення державного гірничого нагляду, державного нагляду (контролю) у сфері промислової безпеки та охорони праці в системі Держгірпромнагляду України затвердженого наказом Міністерства надзвичайних ситуацій України № 826 від 11.08.2011 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 27.12.2011 за № 1531/20269 за результатами перевірок суб'єктів господарювання та перевірок виробничих об'єктів складаються відповідні акти.
В актах зазначається стан дотримання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі недотримання - детальний опис виявлених порушень із зазначенням норми законодавства.
У разі якщо під час одного обстеження було перевірено декілька виробничих об'єктів, допускається складати один акт перевірки цих виробничих об'єктів.
Таким чином, державний нагляд (контроль) здійснюється шляхом проведення посадовими особами Держгірпромнагляду України перевірок (обстежень) установ, підприємств, організацій, за результатами яких складається акт, в якому зазначається стан дотримання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі недотримання - детальний опис виявлених порушень із зазначенням норми законодавства.
Судами встановлено, що на підставі ст. 4 Закону України „Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" Територіальним управлінням Держгімпромнагляду у Миколаївській області була проведена перевірка Первомайської філії ПП „Акватол".
За результатами перевірки складений акт перевірки суб'єкта господарювання виробничого об'єкта від 29 липня 2015 року № 23, яким встановлено порушення вимог законодавства з охорони прав промислової безпеки, безпечного поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення та винесено припис від 30 липня 2015 року № 23.
Листом від 18 серпня 2015 року № 192 позивач повідомив контролюючий орган про виконання вимог даного припису.
Листом Територіального управління Держгімпромнагляду у Миколаївській області від 29.09.2015 був відкликаний акт перевірки від 29.07.2015 № 23 у зв'язку з неякісною перевіркою питань, інших актів за результатами перевірки позивача контролюючим органом не складалося, що не заперечується сторонами, а тому колегія суддів вважає помилковими висновки відповідача про допущення позивачем порушення п. 14 Порядку.
Згідно наказу про анулювання дозволу, підставою для анулювання дозволу ПП „Акватол" було подання 08.09.2015 № 01-08.02/1165, що складене на основі службових записок посадових осіб органу, а не акту, складеного за результатами перевірки підприємства, як того вимагає законодавство.
Колегія суддів зазначає, що відповідачем при анулюванні дозволу не було у визначеному законодавством та нормативними актами порядку встановлено порушення. яке виразилося у повторному порушенні вимог законодавства про охорону праці під час виконання робіт підвищеної небезпеки або експлуатації (застосування) устаткування підвищеної небезпеки, на які видано дозвіл
При цьому можливість зазначеного контролю та встановлення факту допущення суб'єктом господарювання порушень вимог законодавства шляхом складання доповідних та службових записок, інформаційних листів, чинним законодавством не передбачена.
Крім того, пунктом 14 Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1107 від 26.10.2011 встановлено, що роботодавець, який отримав дозвіл і має намір виконувати роботи підвищеної небезпеки та/або експлуатувати (застосовувати) машини, механізми, устаткування підвищеної небезпеки (у тому числі відокремленим підрозділом), повинен письмово повідомити про це територіальний орган Держгірпромнагляду за місцем виконання таких робіт та/або експлуатації (застосування) таких машин, механізмів, устаткування не пізніше ніж за десять робочих днів до початку їх виконання та/або експлуатації (застосування) з наданням копії дозволу.
Згідно з пунктом 4.10 розділу IV Правил безпеки під час поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення затверджених наказом Міністерство енергетики та вугільної промисловості України № 355 від 12.06.2013 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 05.07.2015 за № 1127/23659 дозволяється розпочинати ведення підривних робіт на об'єкті за умови реєстрації письмового повідомлення про намір розпочати виконання підривних робіт, форма якого наведена в додатку 4 до цих Правил, у відповідному територіальному органі Держгірпромнагляду України не пізніше ніж за десять робочих днів.
Таким чином повідомлення про намір виконувати роботи підвищеної небезпеки реєструється один раз щодо кожного конкретного родовища.
Судами встановлено, що на підтвердження додержання вимог зазначених положень позивачем надана копія листа № 190 від 08.09.2015 р., складеного на ім'я заступника начальника територіального управління Держгірпромнагляду у Миколаївській області Романовського С.О., яким повідомлялося про реєстрацію позивача, як підприємства, яке має намір виконувати роботи підвищеної небезпеки на території Миколаївської області та копії повідомлень про намір розпочати виконання підривних робіт № 215 від 23.12.2013 (Болеславчинський кар'єр, ВАТ „Первомайський кар'єр „Граніт"), №217 від 23.12.2013 (Микітівське родовище гранітів, ПАТ „Микітівський гранітний кар'єр"), №218 від 23.12.2013 (ТОВ „Вознесенський гранітно-щебневий завод"), № 219 від 23.12.2013 (Софіївський кар'єр, ПАТ „Микітівський гранітний кар'єр"), №220 від 23.12.2013 (Південно-Бугський кар'єр, ПАТ УМР „Гідроенергобуд"), № 437 від 26.12.2014 (Григорівське родовище вапняків, ПАТ „ЮГцемент"), № 30 від 24.02.2015 (Микітівське родовище гранітів ПАТ „Микітівський гранітний кар'єр"), №31 від 24.02.2015 (Болеславчинський кар'єр ВАТ „Первомайський кар'єр граніт"), №32 від 24.02.2015 (ТОВ „Вознесенський гранітно-щербовий завод"), № 25 від 25.02.2015 (Софіївський кар'єр „Микітівський гранітний кар'єр"), які містять відмітку про їх реєстрацію територіальним органом Держгірпромнагляду.
Вибухові роботи включають у себе не одноразовий вибух, а цілий їх комплекс, в зв'язку з чим, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що позивач у встановлений законом спосіб повідомив контролюючий орган про намір почати вибухові роботи та у відповідності до вимог чинного законодавства зареєстрував відповідні повідомлення.
Виходячи з наведеного суди першої та апеляційної інстанції прийшли до обґрунтованих висновків, що оскаржуваний наказ відповідача від 14.09.2015 № 67 про анулювання дозволу Держгімпромнагляду України є протиправним та про обґрунтованість позовних вимог.
Відповідно до ст. 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування судами норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.
З урахуванням викладеного, судами першої та апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права і підстав для їх скасування не вбачається.
Керуючись ст.ст. 220, 221, 223, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -
Касаційну скаргу Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки України залишити без задоволення.
Постанову окружного адміністративного суду міста Києва від 19 жовтня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2015 року залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст. 237-239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: