07 квітня 2016 року м. Львів Справа № 876/2087/16
Львівський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді - Рибачука А. І.,
суддів - Багрія В. М., Старунського Д. М.,
з участю секретаря - Андрушківа І. Я.,
позивача - ОСОБА_1,
представника відповідачів - ОСОБА_2,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державного агентства лісових ресурсів України на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2016 року у справі № 803/43/16 за позовом ОСОБА_1 до Державного агентства лісових ресурсів України, голови Державного агентства лісових ресурсів України Ковальчука Олександра Петровича про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Державного агентства лісових ресурсів України, голови Державного агентства лісових ресурсів України Ковальчука О. П., у якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив визнати протиправною відмову голови Державного агентства лісових ресурсів України Ковальчука О. П. у задоволенні запиту про надання публічної інформації від 14 грудня 2015 року № 4 та зобов'язати його надати достовірну, точну та повну інформацію за вказаним письмовим запитом.
Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2016 року вказаний позов задоволено частково, визнано протиправною відмову Державного агентства лісових ресурсів України у наданні інформації на запит позивача від 14 грудня 2015 року № 4, зобов'язано Державне агентство лісових ресурсів України надати позивачу достовірну, точну та повну інформацію на запит від 14 грудня 2015 року № 4, за виключенням відомостей, що є інформацією з обмеженим доступом. В задоволенні позовних вимог до голови Державного агентства лісових ресурсів України Ковальчука О. П. відмовлено.
Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, Державне агентство лісових ресурсів України подало апеляційну скаргу, у якій, з посиланням на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказує на те, що в порушення вимог статті 106 Кодексу адміністративного судочинства України судом першої інстанції не надіслано йому заяви позивача про уточнення позовних вимог, а також не враховано, що ним була в повному обсязі надана запитувана позивачем інформація, окрім тієї, доступ до якої обмежений, зокрема, листами від 27 серпня 2015 року № 10-08/6235-15, від 27 листопада 2015 року № 10-30/8242-15.
Представник відповідачів в судовому засіданні підтримав вимоги апеляційної скарги, посилаючись на викладені в ній обставини, просив її задовольнити.
Позивач в судовому засіданні заперечив проти вимог апеляційної скарги, посилаючись на те, що оскаржуване рішення прийняте з дотриманням норм матеріального та процесуального права, просив відмовити в її задоволенні.
Заслухавши суддю-доповідача, позивача, представника відповідачів, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 14 грудня 2015 року ОСОБА_1 звернувся до голови Державного агентства лісових ресурсів України Ковальчука О. П. із запитом № 4 на доступ до інформації, в якому просив: 1) надати належним чином завірену копію довідки Житомирського обласного управління лісового та мисливського господарства про результати спеціальної перевірки відносно ОСОБА_4, яка подавалась до Державного агентства лісових ресурсів України при призначенні його на посаду тимчасово виконуючим обов'язки начальника Волинського обласного управління лісового та мисливського господарства; 2) надати належним чином завірену копію згоди ОСОБА_4 щодо проведення відносно нього спеціальної перевірки, стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних із виконанням функцій тимчасово виконуючим обов'язки начальника Волинського обласного управління лісового та мисливського господарства; 3) надати належним чином завірену копію згоди ОСОБА_4 щодо проведення відносно нього спеціальної перевірки, стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком; 4) в письмовій формі надати інформацію щодо строків проведення спеціальної перевірки відносно ОСОБА_4, який претендує на зайняття посади начальника Волинського обласного управління лісового та мисливського господарства.
Вказаний запит був надісланий на адресу Державного агентства лісових ресурсів України рекомендованим листом з повідомленням про вручення та отриманий адресатом 18 грудня 2015 року.
Листом від 22 грудня 2015 року № 10-28/8741-15 головою Державного агентства лісових ресурсів України Ковальчуком О. П. повідомлено позивача, що відповідно до пункту 3 статті 10 Закону України «Про захист персональних даних» використання персональних даних працівників суб'єктів відносин, пов'язаних з персональними даними, повинно здійснюватись лише відповідно до їх професійних чи службових обов'язків. Ці працівники зобов'язані не допускати розголошення у будь-який спосіб персональних даних, які їм були довірені або які стали відомі у зв'язку з виконанням професійних, службових чи трудових обов'язків, крім випадків, передбачених законом. У зв'язку з тим, що у довідці Житомирського обласного управління лісового та мисливського господарства про результати спеціальної перевірки ОСОБА_4 та у його згоді на проведення спеціальної перевірки, стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, що передбачають зайняття відповідального або особливого відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком, містяться персональні дані, Держлісагенство не може надати завірені належним чином копії цих документів. Вказану відповідь позивач отримав 21 січня 2016 року.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що запитувана позивачем інформація про результати проведеної спеціальної перевірки відносно ОСОБА_4 є конфіденційною, однак, Державним агентством лісових ресурсів України не враховано, що обмеженню доступу підлягає лише інформація, а не документ, а також залишено поза увагою необхідність при обмеженні доступу до інформації дотримання сукупності вимог, встановлених статтею 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Вказано, що згода ОСОБА_4 на проведення відносно нього спеціальних перевірок не містить даних з інформацією з обмеженим доступом, а тому могла бути отримана позивачем. Також зазначено, що розпорядником запитуваної інформації є Державне агентство лісових ресурсів України, а тому позивачем безпідставно заявлено позовні вимоги до голови Державного агентства лісових ресурсів України Ковальчука О. П.
Суд погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» право на доступ до публічної інформації гарантується обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.
Пунктом 2 частини першої статті 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.
Відповідно до частин першої - третьої статті 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації» запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача.
Таким чином, визначальною ознакою публічної інформації є те, що вона має бути заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків, характерною ознакою якої є суспільний інтерес, тобто інформація, що стосується певного кола зацікавлених у ній осіб.
Частиною першою статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено підстави для відмови в задоволенні запиту на отримання інформації, зокрема, у випадку, якщо інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.
Згідно з частиною другою статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Як видно з відповіді Державного агентства лісових ресурсів України від 22 грудня 2015 року № 10-28/8743-15 на запит позивача, останнього повідомлено про неможливість надання йому належним чином завірених копій документів, оскільки такі містять персональні дані.
Крім цього, як в письмових запереченнях, так і в апеляційній скарзі , представник Державного агентства лісових ресурсів України зазначає, що запитувана інформація є інформацією з обмеженим доступом.
Згідно із частиною першою статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» інформацією з обмеженим доступом є:
1) конфіденційна інформація;
2) таємна інформація;
3) службова інформація.
Статтею 7 Закону України «Про доступ до публічної інформації» встановлено, що конфіденційна інформація - це інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першій і другій статті 13 цього Закону.
Розпорядники інформації, визначені частиною першою статті 13 цього Закону, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Судом першої інстанції правильно зазначено про безпідставність посилання відповідача на норми Закону України «Про захист персональних даних», оскільки відповідно до частини другої статті 5 цього Закону персональні дані можуть бути віднесені до конфіденційної інформації про особу законом або відповідною особою. Не є конфіденційною інформацією персональні дані, що стосуються здійснення особою, яка займає посаду, пов'язану з виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування, посадових або службових повноважень.
Згідно з частиною третьою статті 58 Закону України «Про запобігання корупції» інформація про результати спеціальної перевірки та документи щодо її проведення є конфіденційними, якщо вони не містять відомостей, що становлять державну таємницю.
Суд погоджується з доводами Державного агентства лісових ресурсів України, що інформація про результати проведеної спеціальної перевірки відносно ОСОБА_4 та документи щодо її проведення є конфіденційними, однак, звертає увагу на те, що відмовляючи в наданні запитуваної позивачем інформації ним залишено поза увагою те, що встановлювати конфіденційність публічної інформації та визначати порядок її поширення можуть лише фізичні та юридичні особи, а також те, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону за умови дотримання сукупності встановлених Законом України «Про доступ до публічної інформації» вимог.
Натомість, Державним агентством лісових ресурсів України як розпорядником інформації не доведено, що ненадання позивачу інформації про результати проведеної спеціальної перевірки відносно ОСОБА_4 та запитуваних документів щодо її проведення здійснено виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя, а розголошення такої інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам, і шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Разом з тим, позивачем обґрунтовано значний суспільний інтерес в отриманні вказаної інформації.
Що ж стосується пункту 4 запиту позивача на отримання інформації щодо строків проведення спеціальної перевірки відносно ОСОБА_4, то необхідно зазначити, що відповідь Державного агентства лісових ресурсів України не містить жодних відомостей щодо вказаного питання.
Враховуючи викладене, суд погоджується з висновками суду першої інстанції, що відмовляючи позивачу в наданні запитуваної інформації, Державним агентством лісових ресурсів України, в порушення вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» та статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка включає в себе право на отримання інформації, допущено обмеження його в доступі до інформації.
Також судом першої інстанції правомірно відмовлено в задоволенні позовних вимог до голови Державного агентства лісових ресурсів України Ковальчука О. П., так як виходячи з положень статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.
Щодо посилання апелянта на порушення судом першої інстанції норм процесуального права в частині ненадіслання йому копії заяви позивача про уточнення позовних вимог, то суд вважає їх необґрунтованими, з огляду на те, що відповідно до частини шостої статті 107 Кодексу адміністративного судочинства України невідкладно після постановлення ухвали про відкриття провадження у справі суд надсилає відповідачам копію такої ухвали разом з витягом про їхні процесуальні права та обов'язки, а також копії позовної заяви та доданих до неї документів. Натомість, зміна позовних вимог може бути лише підставою для оголошення перерви в судовому засіданні за клопотанням відповідача для його підготовки до справи у зв'язку зі зміною позивачем позовних вимог (стаття 137 Кодексу адміністративного судочинства України). Відтак, суд першої інстанції не мав обов'язку надсилати відповідачам заяву про зміну позовних вимог та правомірно прийняв рішення про її прийняття в судовому засіданні, на якому був присутній і представник відповідачів.
За наведених обставин, суд приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, що відповідно до частини першої статті 200 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а постанови суду - без змін.
Керуючись статтями 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 254, 256 Кодексу адміністративного судочинства України,
Апеляційну скаргу Державного агентства лісових ресурсів України залишити без задоволення, а постанову Волинського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2016 року у справі № 803/43/16 - без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання ухвали в повному обсязі, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий: А. І. Рибачук
Судді В. М. Багрій
Д. М. Старунський
Повний текст ухвали виготовлено 11 квітня 2016 року.