24 березня 2016 р.Справа № 820/10586/15
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі:
Головуючого судді: Курило Л.В.,
Суддів: Русанової В.Б. , Присяжнюк О.В. ,
за участю секретаря судового засідання - Дудки О.А.,
представника позивача - Нагорнюк Ю.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Харківської міської ради на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 14.01.2016р. по справі № 820/10586/15
за позовом Харківської міської ради
до Заступника прокурора Харківської області
про визнання дій протиправними,
12.10.2015 року Харківська міська рада (далі по тексту - позивач) звернулась до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до заступника прокурора Харківської області, в якому просила суд визнати протиправними дії заступника прокурора Харківської області щодо подання до Господарського суду Харківської області позовної заяви від 26.08.2015р. ( вих.№05/1-2009 вих-15) до відповідачів - Харківської міської ради та СТ "ЖБК "Авантаж"; третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача - Державна інспекція сільського господарства в Харківській області - про визнання незаконним та скасування п.п.30.3 додатку 1 до рішення 26 сесії 5 скликання "Про надання юридичним та фізичним особам земельних ділянок для будівництва об'єктів" від 23.10.2008 р. №274/08.
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 14.01.2016 року закрито провадження у справі за позовом Харківської міської ради до заступника прокурора Харківської області про визнання дій протиправними.
Позивач, не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 14.01.2016 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Представник позивача в судовому засіданні суду апеляційної інстанції підтримала вимоги апеляційної скарги, просила скасувати ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 14.01.2016р. та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Представник відповідача в судове засідання суду апеляційної інстанції не прибув, про дату, час та місце судового розгляду повідомлявся своєчасно та належним чином.
Неприбуття в судове засідання сторін або інших осіб, які беруть участь у справі, належним чином повідомлених про дату, час і місце апеляційного розгляду, відповідно до ч. 4 ст. 196 Кодексу адміністративного судочинства України, не перешкоджає судовому розгляду справи.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, вислухавши представника позивача, переглянувши в межах апеляційної скарги ухвалу суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що 03.09.2015р. до Харківської міської ради надійшла копія позовної заяви заступника прокурора Харківської області від 09.10.2015р. до Харківської міської ради, СТ "ЖБК "Авантаж", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача: Державна інспекція сільського господарства в Харківській області про визнання незаконним та скасування п.п.30.3 додатку 1 до рішення 26 сесії 5 скликання "Про надання юридичним та фізичним особам земельних ділянок для будівництва об'єктів" від 23.10.2008 р. №274/08 (а.с.16-25).
Ухвалою Господарського суду Харківської області від 07.09.2015р. позовну заяву прокурора прийнято до розгляду № 922/5087/15 ( а.с. 26).
Як убачається із листа Департаменту діловодства Харківської міської ради від 01.10.2015 р. № 480/0/26-15, до Харківської міської ради та виконавчих органів міської ради протягом 2015 року запитів від прокуратури Харківської області та повідомлень про звернення до суду для підтвердження підстав для представництва не надходило ( а.с. 13-15).
Вважаючи протиправними дії заступника прокурора Харківської області щодо подання до Господарського суду Харківської області вищевказаної позовної заяви, Харківська міська рада звернулась до суду з позовом про оскарження цих дій.
Приймаючи ухвалу про закриття провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що звернення суб'єкта владних повноважень (прокурора) до суду з позовною заявою є реалізацію права суб'єкта владних повноважень на звернення до суду, отже, цей спір не має публічно-правового характеру, а тому не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з наступних підстав.
Згідно з положеннями ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до п.1 ч.1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України справа адміністративної юрисдикції (далі - адміністративна справа) - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Отже, справою адміністративної юрисдикції є спір який виник між двома (кількома) конкретними суб'єктами стосовно їхніх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єктів, а ці суб'єкти відповідно зобов'язані виконувати вимоги та приписи такого владного суб'єкту. У випадку якщо суб'єкт владних повноважень у спірних правовідносинах не здійснює вказані владні управлінські функції щодо іншого суб'єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами Кодексу адміністративного судочинства України ознак справи адміністративної юрисдикції, і, відповідно, не може вирішуватись адміністративним судом.
За змістом ч.2 ст.4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, перелік яких наведено у частині 2 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України.
Так, відповідно до ч.2 ст.17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України; спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.
При визначенні юрисдикції справи необхідно виходити з характеру спірних правовідносин, прав та інтересів, за захистом яких звернувся позивач, суб'єктного складу сторін, предмету спірних правовідносин.
Отже, публічно-правовим спором за Кодексом адміністративного судочинства України є не будь-який публічно-правовий спір, а лише той, який випливає із здійснення суб'єктом владних повноважень своїх владних управлінських функцій.
Як убачається з матеріалів справи, заступник прокурора Харківської області в інтересах держави звернувся у серпні 2015 року до господарського суду Харківської області з позовною заявою (№05/1-2009 вих.15) до Харківської міської ради, СТ "ЖБК "Авантаж", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача: Державна інспекція сільського господарства в Харківській області про скасування рішення Харківської міської ради, визнання недійсним державного акта на право власності (а.с. 16-25).
Повноваження прокурора на звернення з позовом до господарського суду в інтересах держави та щодо наявності підстав для такого звернення визначено Законом України "Про прокуратуру" та Господарським процесуальним кодексом України.
Законом України " Про прокуратуру" №1697-VІІ, який набув чинності з 15 липня 2015 року, змінено форму реалізації повноважень органів прокуратури, зокрема, у п.1 розділу ХІІІ цього Закону зазначено, що прокуратура виконує функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами виключно у формі представництва інтересів громадянина або держави в суді.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Частиною 6 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження: звертатися до суду з позовом (заявою, поданням); вступати у справу, порушену за позовом (заявою, поданням) іншої особи, на будь-якому етапі судового провадження; ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; брати участь у розгляді справи; подавати цивільний позов під час кримінального провадження у випадках та порядку, визначених кримінальним процесуальним законом; брати участь у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справі, в якій прокурором здійснювалося представництво інтересів громадянина або держави в суді; з дозволу суду ознайомлюватися з матеріалами справи в суді та матеріалами виконавчого провадження, робити виписки з них, отримувати безоплатно копії документів, що знаходяться у матеріалах справи чи виконавчого провадження.
Господарський суд порушує справи за позовними заявами, зокрема, прокурорів, які звертаються до господарського суду в інтересах держави (ст. 2 Господарського процесуального кодексу України).
Прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також вказує орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до господарського суду прокурор зазначає про це в позовній заяві.
Тобто, прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді.
Невиконання прокурором вимог щодо надання господарському суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в господарському суді має наслідком повернення поданої ним позовної заяви в порядку, встановленому статтею 63 цього Кодексу.
Із матеріалів справи вбачається, що ухвалою господарського суду Харківської області від 07.09.2015 року позовну заяву прокурора прийнято до розгляду, що свідчить про те, що судом перевірено наявність підстав для представництва інтересів держави та не виявлено перешкод для такого представництва.
Як правомірно враховано судом першої інстанції, звернення суб'єкта владних повноважень (прокурора) до суду з позовною заявою не є спором за своєю правовою природою, оскільки само по собі звернення до суду не породжує будь - яких зобов'язань, що виникають із владних управлінський функцій для позивача, а є реалізацією права суб'єкта владних повноважень на звернення до суду.
Таким чином, звернення заступника прокурора до суду з позовом в інтересах держави є реалізацією таким суб'єктом владних повноважень своїх процесуальних прав і жодним чином не пов'язано зі здійсненням ним владних управлінських функцій і право на таке звернення та наявність підстав для такого звернення перевіряється, в цьому випадку, господарським судом відповідно до вимог Господарського процесуального кодексу України, а тому відсутні правові підстави вважати, що спір між позивачем і відповідачем є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 157 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Враховуючи вищевикладене, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з дотриманням норм процесуального права, а тому залишає його без змін.
Доводи апелянта, що при винесенні ухвали з посиланням на п.1 ч.1 ст.157 Кодексу адміністративного судочинства України суд першої інстанції не вирішив, в якому провадженні повинен розглядатись цей спір, колегія суддів вважає необгрунтованими, оскільки закриваючи провадження у справі, суд правомірно виходив з того, що оскаржені позивачем дії заступника прокурора Харківської області є не управлінськими, а процесуальними, вчиненими при виконанні ним своїх повноважень, визначених Конституцією України та законами України з метою захисту інтересів держави, і тому їх законність може перевірятися судом вищої інстанції в порядку, передбаченому Господарським процесуальним кодексом України.
Відповідно до ст. 159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
На підставі викладеного, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив рішення з додержанням норм процесуального права, доводи апеляційної скарги спростовані наведеними вище обставинами та нормативно - правовим обгрунтуванням, у зв'язку з чим підстав для скасування ухвали суду першої інстанції не вбачається.
Згідно ч. 1 ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, п.1 ч.1 ст. 199, ст.200, п.1 ч.1 ст.205, ст.ст.206, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Харківської міської ради залишити без задоволення.
Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 14.01.2016р. по справі № 820/10586/15 залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання ухвали у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя Курило Л.В.
Судді Русанова В.Б. Присяжнюк О.В.
Повний текст ухвали виготовлений 29.03.2016 р.