Справа: № 826/13340/15 Головуючий у 1-й інстанції: Добрянська Я.І. Суддя-доповідач: Шостак О.О.
Іменем України
15 березня 2016 року м. Київ
Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді Шостака О.О.,
суддів Желтобрюх І.Л., Мамчура Я.С.,
при секретарі Лебедєвій Ю.Б.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві апеляційну скаргу Генеральної прокуратури України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2015 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Генерального прокурора України Шокіна Віктора Миколайовича про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, -
ОСОБА_2 звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Генерального прокурора України Шокіна Віктора Миколайовича про визнання протиправною бездіяльності, яка полягає у неналежному розгляді його звернення; зобов'язання розглянути його звернення за вимогами ст. 40 Конституції України, Закону України «Про звернення громадян», Інструкції про порядок розгляду звернень та особистого прийому в органах прокуратури України.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2015 року позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Генеральної прокуратури України, допущені при розгляді звернення ОСОБА_2 від 18.06.2015 №17, адресованого на ім'я Генерального прокурора України Шокіна Віктора Миколайовича. Зобов'язано Генеральну прокуратуру України розглянути звернення ОСОБА_2 від 18.06.2015 № 17, адресованого на ім'я Генерального прокурора України Шокіна Віктора Миколайовича, з прийняттям рішення та повідомленням позивача. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог, як таку, що прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, та ухвалити нову, якою в задоволенні позову відмовити повністю.
Перевіряючи правомірність оскаржуваного судового рішення, колегія суддів виходить з положень ч. 1 ст. 195 КАС України, згідно з яким суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги.
Враховуючи, що постанова суду першої інстанції позивачем не оскаржується, колегія суддів суду апеляційної інстанції не вбачає підстав для апеляційного перегляду постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2015 року в частині, яка не оскаржується.
Заслухавши доповідь судді, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів знаходить, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, 12.05.2015 на особистому прийомі у прокурора Дніпропетровської області позивач звернувся із заявою вх. № 29679-15, в якій зазначив про порушення його прав співробітниками прокуратури Дніпропетровської області при розслідуванні кримінальних проваджень, в яких позивач є потерпілим, та, окрім цього, просив призначити службові перевірки щодо бездіяльності визначених у заяві посадових осіб, порушити дисциплінарне провадження стосовно співробітника прокуратури, прийняти міри та відновити розумні строки у досудовому розслідуванні у згаданих кримінальних провадженнях, внести відомості до ЄРДР і розпочати досудове розслідування з обставин, викладених у заяві позивача від 08.04.2015 вх. № 22104вх-15, а також забезпечити право позивача на участь у проведенні зазначених перевірок.
Листом від 10.06.2015 № 06/4-3725-13 прокуратурою Дніпропетровської області надано відповідь на вказане звернення, зі змісту якого вбачається про невстановлення будь-яких порушень прав позивача за викладеними у його зверненні обставинами.
18.06.2015 не погоджуючись із результатами розгляду звернення від 12.05.2015 №29679-15, ОСОБА_2 звернувся з листом вх. № 17 на ім'я Генерального прокурора України Шокіна В.М., обґрунтовуючи своє звернення бездіяльністю прокурора Дніпропетровської області, зазначаючи серед іншого про порушення вимог Закону України «Про звернення громадян», які слідували з отриманого листа від 10.06.2015 №06/4-3725-13.
Генеральною прокуратурою України супровідним листом від 24.06.2015 № 0611р, за підписом начальника відділу управління наглядової діяльності у кримінальних провадженнях слідчих органів прокуратури Р. Балабана, заяву позивача направлено для розгляду на ім'я заступника прокурора Дніпропетровської області Халіна О.В.
Вважаючи, що розгляд звернення від 18.06.2015 доручено неповноважній особі, позивач за захистом порушених прав та інтересів звернувся з даним позовом до суду.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що здійснюючи перенаправлення звернення позивача від 18.06.2015, Генеральною прокуратурою України допущено порушення закріпленого Законом України «Про звернення громадян» та Інструкцією про порядок розгляду звернень та особистого прийому в органах прокуратури України № 9гн порядку розгляду звернень громадян органами прокуратури.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.
Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, підставою для звернення ОСОБА_2 до суду в рамках даної справи є відносини, що підпадають під регулювання Закону України «Про звернення громадян», адже стосуються правомірності дій посадових осіб щодо розгляду звернення позивача, а відтак, даний спір розглядається за правилами КАС України.
При цьому, колегія суддів зазначає, що оскільки безпосередньо звернення містить посилання на Закон України «Про звернення громадян», воно повинно розглядатися відповідачем саме в порядку вказаного Закону.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 40 Конституції України встановлено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Так, громадяни України згідно зі статтею 1 Закону України «Про звернення громадян» мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Згідно з частиною першою статті 3 цього Закону під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Скаргою, у розумінні цього Закону, є звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.
Статтями 4, 5 вказаного Закону передбачено, що до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких:
- порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян);
- створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод;
- незаконно покладено на громадянина які-небудь обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.
Звернення адресуються органам державної влади і місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форм власності, об'єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.
Відповідно до ч. 4 статті 7 Закону України «Про звернення громадян» забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються.
Відповідно до статті 14 Закону України «Про звернення громадян» органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, посадові особи зобов'язані розглянути пропозиції (зауваження) та повідомити громадянина про результати розгляду.
Відповідно до положень ст. 16 Закону скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об'єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду.
Обов'язки органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, засобів масової інформації, їх керівників та інших посадових осіб щодо розгляду заяв чи скарг передбачені ст.ст. 19, 20 Закону України «Про звернення громадян».
Так, зазначені органи мають, зокрема, об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв'язку з заявою чи скаргою рішень; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення.
Згідно частини 1 статті 20 Закону України «Про звернення громадян», звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів.
Частинами першою та другою статті 12 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що прокурор розглядає заяви і скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду. Прокурор здійснює нагляд за додержанням вимог законодавства щодо порядку розгляду скарг всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами. Прокурор проводить особистий прийом громадян.
Прийняте прокурором рішення може бути оскаржено вищестоящому прокурору або до суду.
Порядок розгляду звернення громадян в органах прокуратури України, що здійснюється відповідно до Конституції України та Закону України «Про звернення громадян», визначено Інструкцією про порядок розгляду звернень та особистого прийому в органах прокуратури України, затвердженою наказом Генерального прокурора України від 27.12.2014 № 9гн (далі - Інструкція).
Пунктом 1.5 Інструкції передбачено, що розгляд звернень в органах прокуратури здійснюється, зокрема, на принципах законності, об'єктивності, неупередженості, добросовісності.
Відповідно до п. 1.6 Інструкції зверненням є викладена в письмовій або усній формі пропозиція, заява (клопотання) чи скарга громадянина. В свою чергу скаргою є звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, інших осіб, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.
Згідно з п. 2.7 Інструкції скарга на рішення прокурора може бути подана прокурору вищого рівня протягом одного року з моменту його прийняття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення з ним громадянина (п. 2.7 Інструкції).
Після реєстрації звернення передаються для попереднього розгляду в Генеральній прокуратурі України - до управління організації прийому громадян та розгляду звернень, у прокуратурах обласного рівня - до відповідних структурних підрозділів.
Пункт 3.4 Інструкції зазначає, що за результатами попереднього розгляду звернень працівниками зазначених підрозділів приймається рішення щодо:
- передачі звернення для доповіді керівництву органу прокуратури;
- передачі звернення відповідному структурному підрозділу (чи декільком структурним підрозділам) органу прокуратури для розгляду;
- скерування звернення за територіальністю та/чи належністю;
- повернення звернення заявнику з наданням відповідних роз'яснень;
- долучення звернення до наглядового провадження чи номенклатурної справи.
Пунктом 3.5 Інструкції встановлено, що для доповіді Генеральному прокурору України або особі, яка виконує його обов'язки, подаються звернення, які надійшли на його ім'я від Президента України, Голови Верховної Ради України, Глави Адміністрації Президента України, Прем'єр-міністра України, Секретаря Ради національної безпеки і оборони України, Голови Конституційного Суду України, Голови Верховного Суду України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, голів вищих спеціалізованих судів України, Міністра внутрішніх справ України, Міністра юстиції України, Голови Служби безпеки України, Голови Державної фіскальної служби України, Голови Державної прикордонної служби України, Голови Вищої ради юстиції, Голови Центральної виборчої комісії, запити народних депутатів України, звернення Героїв України, Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни, скарги на дії та рішення першого заступника і заступників Генерального прокурора України, а також з актуальних питань, що викликали підвищену увагу громадськості та засобів масової інформації.
Відповідно до положень п. 3.6 Інструкції документи зазначені у пункті 3.5 Інструкції за резолюцією Генерального прокурора України передаються першому заступнику та заступникам Генерального прокурора України для організації розгляду і підготовки відповідей.
Положеннями п. 3.9 Інструкції встановлено, що керівництву самостійних структурних підрозділів Генеральної прокуратури України передаються на розгляд звернення з питань зволікання, тривалого неприйняття рішень у центральному апараті, прийнятих рішень прокурорами обласного рівня, залишення їх без розгляду.
Згідно з п . 5.2 Інструкції у Генеральній прокуратурі України порядок розгляду скарг на рішення прокурорів обласного рівня визначається керівниками самостійних структурних підрозділів або їх заступниками.
Відповідно до вимог п. 5.4 Інструкції направлення звернень прокурорам, що не мають повноважень на їх розгляд або дії яких оскаржуються, забороняється. Не допускається прийняття рішень у зверненнях за висновками підпорядкованих прокурорів, чиї дії оскаржуються.
Як встановлено судом першої інстанцій та вбачається з матеріалів справи, позивач звернувся в порядку передбаченому положеннями Закону України «Про звернення громадян» до Генеральної прокуратури України зі скаргою від 18.06.2015 № 17 на бездіяльність прокурора Дніпропетровської області.
Однак, супровідним листом від 24.06.2015 № 0611р Генеральна прокуратура України вищевказану скаргу надіслала на ім'я заступника прокурора Дніпропетровської області Халіна О.В. для організації перевірки та прийняття рішення.
Таким чином, суб'єктом владних повноважень не дотримано вимог пункту 4 статті 7 Закону України «Про звернення громадян» та та Інструкції № 9гн порядку розгляду звернень громадян органами прокуратури, при направленні скарги для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються.
Аналогічна правова позиція міститься в ухвалі Вищого адміністративного суд від12 березня 2015 року К/9991/19190/12.
З огляду на зазначене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, про визнання протиправними дій Генеральної прокуратури України, допущені при розгляді звернення ОСОБА_2 від 18.06.2015 №17, адресованого на ім'я Генерального прокурора України Шокіна Віктора Миколайовича та зобов'язання Генеральної прокуратури України розглянути вказане звернення позивача з прийняттям рішення та повідомленням позивача.
Щодо доводів відповідача стосовно того, що Генеральна прокуратура України є неналежним відповідачем у даній справі, колегія суддів зазначає наступне.
Статтею 3 КАС України передбачено, що відповідачами в адміністративних справах є суб'єкти владних повноважень, якими, згідно з положеннями цієї норми, можуть бути як органи державної влади, органи місцевого самоврядування, так і їхні посадові чи службові особи під час здійснення ними владних управлінських функцій на основі законодавства.
Таким чином, колегія суддів звертає увагу, що в КАС України не розмежовано хто саме із суб'єктів владних повноважень та у яких випадках має виступати відповідачем: певний орган чи його посадова або службова особа, а тому суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про визнання протиправними дій саме Генеральної прокуратури України допущених при розгляді звернення позивача від 18.06.2015 № 17, адресованого на ім'я Генерального прокурора України Шокіна В.Г та зобов'язати розглянути вказане звернення.
З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції ухвалене законне та обґрунтоване рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права.
Згідно зі ст. 198, п. 1 ч. 1 ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких обставин, апеляційну скаргу Генеральної прокуратури України слід залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Генеральної прокуратури України залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2015 року - без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядок і строки, визначені ст. 212 КАС України.
Головуючий суддя:
Судді:
Головуючий суддя Шостак О.О.
Судді: Желтобрюх І.Л.
Мамчур Я.С