17 березня 2016 року м. Київ К/800/36610/15
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:
головуючої судді - Васильченко Н.В.,
суддів: Леонтович К.Г., Смоковича М.І.
провівши попередній розгляд справи за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Запорізькій області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2015 року у справі № 808/8584/13-а за позовом Державної фінансової інспекції в Запорізькій області до КП «Запорізький обласний центр охорони праці» Запорізької обласної ради про зобов'язання вчинити певні дії, -
У листопаді 2013 року Державна фінансова інспекція в Запорізькій області звернулася в суд з позовом до КП «Запорізькій обласний центр охорони праці» Запорізької обласної ради, в якому просила зобов'язати відповідача виконати пункти 2, 3, 4 обов'язкових вимог Державної фінансової інспекції у Запорізькій області від 20.05.2013 року № 08-05-14-14/3846 в частині: п. 2 - стягнути з осіб, винних у безпідставному наданні премій та відпускних виплат кошти у сумі 35 893,41 грн., в іншому випадку стягнути шкоду в порядку та розмірі, встановленому ст. 1166 Цивільного кодексу України, у тому числі шляхом пред'явлення позовів до суду; п. 3 - стягнути з осіб, винних у безпідставній виплаті заробітної плати кошти у сумі 1 400,73 грн., в іншому випадку стягнути шкоду в порядку та розмірі, встановленому ст. 1166 Цивільного кодексу України, у тому числі шляхом пред'явлення позовів до суду; п. 4 - стягнути з осіб, винних у безпідставній виплаті відпускних виплат кошти у сумі 1 606,65 грн., в іншому випадку стягнути шкоду в порядку та розмірі, встановленому ст. 1166 Цивільного кодексу України, у тому числі шляхом проявлення позовів до суду.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач не виконанує вимоги Державної фінансової інспекції у Запорізькій області від 20.05.2013 року № 08-05-14-14/3846.
Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2014 року позов задоволено частково. Зобов'язано КП «Запорізькій обласний центр охорони праці» Запорізької обласної ради виконати п.п. 3-4 обов'язкових вимог щодо усунення порушень, виявлених позаплановою ревізією окремих питань фінансово-господарської діяльності КП «Запорізькій обласний центр охорони праці» № 08-05-14-14/3846 від 20.05.2013, в частині:
п. 3 - «стягнути з осіб, винних у безпідставній виплаті заробітної плати кошти у сумі 1 400,73 гривень, в іншому випадку стягнути шкоду в порядку та розмірі, встановленому ст. 1166 Цивільного кодексу України, у тому числі шляхом пред'явлення позовів до суду»;
п. 4 - «стягнути з осіб, винних у безпідставній виплаті відпускних виплат кошти у сумі 1606,65 гривень, в іншому випадку стягнути шкоду в порядку та розмірі, встановленому ст. 1166 Цивільного кодексу України, у тому числі шляхом пред'явлення позовів до суду».
В іншій частині позову відмовлено.
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2015 року скасовано рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог про зобов'язання КП «Запорізькій обласний центр охорони праці» Запорізької обласної ради виконати п.п. 3-4 обов'язкових вимог щодо усунення порушень, виявлених позаплановою ревізією окремих питань фінансово-господарської діяльності № 08-05-14-14/3846 від 20.05.2013 року, в частині: п. 3 - «стягнути з осіб, винних у безпідставній виплаті заробітної плати кошти у сумі 1400,73 гривень, в іншому випадку стягнути шкоду в порядку та розмірі, встановленому ст. 1166 Цивільного кодексу України, у тому числі шляхом пред'явлення позовів до суду»; п. 4 - «стягнути з осіб, винних у безпідставній виплаті відпускних виплат кошти у сумі 1606,65 гривень, в іншому випадку стягнути шкоду в порядку та розмірі, встановленому ст. 1166 Цивільного кодексу України, у тому числі шляхом пред'явлення позовів до суду» та відмовити в задоволенні цих позовних вимог. В решті постанову суду залишити без змін.
Не погоджуючись з ухваленим по справі рішенням суду апеляційної інстанції Державна фінансова інспекція в Запорізькій області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права.
Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що відсутні підстави для скасування рішення суду апеляційної інстанції, а касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до звернення в.о. директора КП «Запорізький обласний центр охорони праці» Запорізької обласної ради Тафрової Л.Ю. від 08.04.2013 року № 72, на підставі направлення, виданого начальником Держфінінспекції в Запорізькій області на проведення ревізії від 10.04.2013 року № 294, ревізійною групою, очоленою головним державним фінансовим інспектором відділу інспектування у сфері матеріального виробництва та фінансових послуг Держфінінспекції в Запорізькій області Голубом В.В. у термін з 10.04.2013 по 30.04.2013 року було проведено позапланову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності КП «Запорізький обласний центр охорони праці» Запорізької обласної ради за період з 01.01.2012 по 01.04.2013 року, за результатами якої складено акт від 30.04.2013 року № 05-21/3.
На підставі порушень, зафіксованих актом ревізії від 30.04.2013 року № 05-21/3, відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та керуючись п. 46 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року № 550, ДФІ у Запорізькій області було сформовано та викладено у листі від 20.05.2013 року № 08-05-14-14/3846 обов'язкові для виконання позивачем вимоги, зокрема: п. 2 - стягнути з осіб, винних у безпідставному наданні премій та відпускних виплат кошти у сумі 35 893,41 грн., в іншому випадку стягнути шкоду в порядку та розмірі, встановленому ст. 1166 Цивільного кодексу України, у тому числі шляхом пред'явлення позовів до суду; п. 3 - стягнути з осіб, винних у безпідставній виплаті заробітної плати кошти у сумі 1 400,73 грн., в іншому випадку стягнути шкоду в порядку та розмірі, встановленому ст. 1166 Цивільного кодексу України, у тому числі шляхом пред'явлення позовів до суду; п. 4 - стягнути з осіб, винних у безпідставній виплаті відпускних виплат кошти у сумі 1 606,65 грн., в іншому випадку стягнути шкоду в порядку та розмірі, встановленому ст. 1166 Цивільного кодексу України, у тому числі шляхом проявлення позовів до суду.
Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до ст. 19 Конституції України, «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Оскільки п. 2. 3 вимоги щодо усунення порушень, виявлених позаплановою ревізією окремих питань фінансово-господарської діяльності відповідвача № 08-05-14-14/3846 від 20.05.2013 року позивача зобов'язано стягнути з осіб, винних у безпідставній виплаті заробітної плати, кошти у сумі 1400,73 гривень, стягнути з осіб, винних у безпідставній виплаті відпускних виплат, кошти у сумі 3850,46 гривень, в іншому випадку стягнути шкоду в порядку та розмірі, встановленому ст. 1166 Цивільного кодексу України, у тому числі шляхом пред'явлення позовів до суду, є обов'язковими, позовні вимоги є обґрунтованими в частині щодо зобов'язання відповідача по їх виконанню.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції і відмовляючи в задоволені позовних вимог суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки спірні пункти вимог викладених у листі від 20.05.2013 року № 08-05-14-14/3846 Державною фінансовою інспекцією у Запорізькій області стосуються відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, тому такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом про стягнення.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками суду апеляційної інстанцій виходячи з наступного. Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» № 2939-XII (Закон № 2939-XII) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю. Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення, Держфінінспекція відповідно), визначено, що Держфінінспекція є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю. Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах або міжрайонні, об'єднані в районах та містах територіальні органи, головних інспекторів у районах та містах (пункт 7 Положення).
Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція має право в установленому порядку, зокрема: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 15); у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підпункт 18); при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України (підпункт 21). Положенням установлено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб і, у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, має право звернутися до суду в інтересах держави.
Зазначені норми узгоджуються з положеннями ст. 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю. Зокрема, пунктом 7 передбачено право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства. Згідно з п. 10 ст. 10 Закону № 2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а відповідно до пункту 13 цієї норми - при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
Відповідно до ч. 2 ст. 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються. Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного і місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства має право пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки. У справі, що розглядається, Інспекція пред'явила вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.
Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за відповідним позовом органу державного фінансового контролю, вони не можуть бути стягнуті за адміністративним позовом про зобов'язання вчинити певні дії.
Аналогічна з наведеною правова позиція викладена у постанові Верховного суду України від від 28 жовтня 2015 року у справі № 21-462а14.
Відповідно до ч. 1 ст. 244-2- Кодексу адміністративного судочинства України висновок Верховного Суду України щодо застосування норми права, викладений у його постанові, прийнятій за результатами розгляду справи з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 частини першої статті 237 цього Кодексу, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.
Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.
Колегія суддів дійшла думки, що суд апеляційної інстанцій повно та всебічно дослідили обставини справи, вірно встановив характер спірних правовідносин та обґрунтовано застосував норми матеріального права до їх вирішення. Порушень норм процесуального закону, які б призвели до ухвалення незаконного рішення судом апеляційної інстанцій, не вбачається.
Згідно ч. 3 ст. 220-1 КАС України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Відповідно до ст. 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.
З урахуванням викладеного, судом апеляційної інстанції винесене законне і обґрунтоване рішення, постановлене з дотриманням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.
Керуючись ст.ст. 220, 220-1, 223, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -
Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Запорізькій області відхилити.
Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2015 року у справі № 808/8584/13-а залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через 5 днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі і оскарженню не підлягає, але може бути переглянута Верховним судом України з підстав, в порядку та у строки, визначені ст.ст. 236 - 239-1 КАС України.
Судді: