ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01601, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
14 березня 2016 року № 826/1450/16
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: головуючого судді Аблова Є.В., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії, -
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулася ОСОБА_1 (надалі - позивач або ОСОБА_1) з позовом до Київської міської ради (надалі - відповідач), в якому просить:
- визнати протиправними дії Київської міської ради щодо порушення порядку розгляду клопотання ОСОБА_1 про виділення та передачу у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах норм безоплатної приватизації орієнтовною площею 0,10 га в межах міста Києва;
- зобов'язати Київську міську раду розглянути подане клопотання ОСОБА_1 про виділення та передачу у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах норм безоплатної приватизації орієнтовною площею 0,10 га в межах міста Києва відповідно до законодавства.
В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що всупереч вимог чинного законодавства відповідач не розглянув клопотання ОСОБА_1 про надання у власність земельної ділянки із земель комунальної власності на пленарному засіданні Київської міської ради у місячний строк. Замість цього позивачу Департаментом земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради була надана відповідь (лист) від 11.11.2015 №057021-08/С-9220-16056 про те, що клопотання не підлягає розгляду по суті у зв'язку з відсутністю плану зонування або детального плану території, та з посиланням на п. 15 рішення Київської міської ради від 04.03.2015 №195/1060. На думку позивача, Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради неуповноважений по суті розглядати зазначені клопотання, а тому дії відповідача по скеруванню клопотання щодо надання у власність земельної ділянки з комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд в межах міста Києва на адресу Департаменту є протиправними.
В судовому засіданні, призначеному на 26.02.2016, позивач не з'явився, про дату, час і місце розгляду справи повідомлені належним чином. Натомість 25.02.2016 представник позивача подав до канцелярії суду клопотання про розгляд справи за відсутності ОСОБА_1 та її представника.
Представник відповідача проти задоволення позову заперечував, підтримавши доводи, викладені у письмових запереченнях проти позову від 23.02.2016 №08/230-390. В тексті своїх заперечень відповідач пояснив, що відповідно до доручення заступника міського голови - секретаря Київради від 28.09.2015 №08/С-9220 клопотання ОСОБА_1 було розглянуто Департаментом земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та надана відповідь листом № 057021-08/С-9220-23 85. Повноваження на розгляд даного клопотання Департамент земельних ресурсів має відповідно до рішення Київської міської ради від 28.02.2013 №63/9120 «Про Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві» та Положення про Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого рішенням Київської міської ради від 19.12.2002 №182/342. Оскільки подане позивачем клопотання не відповідало вимогам Земельного кодексу України та положенням Тимчасового порядку, воно по суті Департаментом земельних ресурсів КМДА не розглядалося, а відтак, і не було винесено на розгляд та не приймалося рішення Київської міської ради про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою або відмови у наданні такого дозволу.
Відповідно до ч. 6 ст. 128 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), якщо немає перешкод для розгляду справи в судовому засіданні, визначених цією статтею, але прибули не всі особи, які беруть участь у справі, хоча і були належним чином повідомленні про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.
Враховуючи клопотання позивача про розгляд справи за його відсутності, суд ухвалив розглядати справу у порядку письмового провадження.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.
25.09.2015 представник позивача в порядку ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України звернувся до Київської міської ради з повторним клопотанням про отримання безоплатно у власність ОСОБА_1 земельної ділянки, в якому просив: виділити ОСОБА_1 земельну ділянку, зазначену на графічному матеріалі, орієнтовним розміром до 0,10 га, в межах міста Києва з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, та надати дозвіл на розробку проекту землеустрою по відведенню земельної ділянки орієнтовною площею до 0,10 га по передачі її безоплатно у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд в межах міста Києва. До заяви позивача були додані: копія паспорту та ідентифікаційного коду ОСОБА_1, графічні матеріали на 2 арк., копія договору доручення № 61-03/14-зд від 21.03.2014.
Листом від 11.11.2015 № 057021-08/С-9220-16056 за підписом заступника директора - начальника управління інформаційно-технічного забезпечення ОСОБА_3 Департамент земельних ресурсів КМДА повідомив позивачу, що його клопотання не може бути розглянуте по суті з посиланням на наступні обставини: 1) п. 14 ст. 2 Порядку передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.02.2013 №63/9120, (із змінами внесеними рішенням Київської міської ради від 04.03.2015 №195/1060) встановлено, що у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», передача (надання) земельних ділянок із земель комунальної власності у власність чи користування фізичним і юридичним особам для містобудівних потреб забороняється, якщо інше не передбачено законодавством; 2) п. 15 рішення Київської міської ради від 04.03.2015 № 195/1060 тимчасово до затвердження планів зонування та/або детальних планів територій і визначення у таких планах територій, придатних для вибору і надання земель для проведення містобудівної діяльності (на територіях, де такі плани відсутні), зупинено надання громадянам дозволів на розроблення документації із землеустрою щодо земельних ділянок для ведення садівництва, будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів.
Вважаючи такі дії відповідача по передачі на розгляд Департаменту земельних ресурсів КМДА клопотання від 25.09.2015 про надання безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах норм безоплатної приватизації згідно із нормами ст. 118 Земельного кодексу України порушенням законодавчо встановленої процедури розгляду таких клопотань, та як наслідок - протиправними, позивач звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва за захистом своїх прав та інтересів.
Розглядаючи справу по суті, суд виходить з наступного.
У відповідності до ч. 1 ст. 116 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України) громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Згідно з положеннями ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Частиною 7 вказаної статті ЗК України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Відповідно до ч. 8 ст. 118 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186 1 цього Кодексу.
При цьому в силу норм ч. 7 ст. 118 ЗК України підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Частинами 10 і 11 ст. 118 цього Кодексу визначено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.
Системний аналіз наведених норм права дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких визначені в ст. 118 ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень (аналогічна правова позиція наведена у постанові Верховного Суду України від 10.12.2013 № 21-358а13).
Між тим повноваження на передачу земельних ділянок у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб визначені згідно ст. 122 ЗК України за сільськими, селищними та міськими радами.
Відповідно до п. 8 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради.
Згідно із п. 34 ст. 26 цього Закону питання регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради. Тобто, способом волевиявлення ради, яка здійснює право власності від імені відповідної територіальної громади, з регулювання земельних відносин, є прийняття рішення сесією.
Частинами 1 і 2 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
З контексту наведених норм Закону вбачається, що рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та про надання її у власність приймають органи, визначені в статтях 116, 118 ЗК України. Надання земельної ділянки або відмова у її наданні здійснюється виключно органами, визначеними у статті 118 ЗК України. Рішення, дію або бездіяльність цих органів щодо надання земельних ділянок може бути оскаржено до суду.
Тобто приписами чинного законодавства встановлено, що розгляд клопотання заінтересованої особи у вирішенні зазначеного питання повинно прийматися у формі рішення, що є виключною компетенцією органів місцевого самоврядування чи органів виконавчої влади (аналогічні правові висновки наведені у постанові Верховного Суду України від 10.12.2013 № 21-358а13, постанові Вищого адміністративного суду України від 14.08.2014 № К/800/651/14).
З огляду на вищезазначене суд погоджується з доводами позивача про те, що клопотання щодо надання у власність земельної ділянки із земель комунальної власності (в межах міста Києва) мало розглядатися Київською міською радою на відповідному пленарному засіданні з прийняттям відповідного рішення. При цьому, суд не вважає достатньо нормативно обґрунтованими посилання відповідача на наявність у Департаменту земельних ресурсів КМДА законодавчо визначених повноважень на прийняття рішення за результатами розгляду клопотання позивача у зв'язку з наступним.
Статтею 9 Земельного кодексу України визначено, що до повноважень Київської і Севастопольської міських рад у галузі земельних відносин на їх території віднесено, зокрема: розпорядження землями територіальної громади міста; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.
Як зазначалося вище згідно ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, зокрема, питання регулювання земельних відносин.
Наведені норми чітко встановлюють право Київради передавати земельні ділянки комунальної власності у власність громадян.
Частиною 2 ст. 140 Конституції України встановлено, що особливості здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.
Зокрема, Закон України «Про столицю України - місто-герой Київ» від 15.01.1999 № 401-XIV визначає спеціальний статус міста Києва як столиці України, особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті відповідно до Конституції України та законів України.
Офіційне тлумачення окремих положень цього Закону надав Конституційний Суд України, зокрема, Рішенням від 25.12.2003 № 21-рп/2003, у якому зазначено, що Київська міська державна адміністрація є єдиним в організаційному відношенні органом, який виконує функції виконавчого органу Київради та паралельно функції місцевого органу виконавчої влади. З питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, цей орган підзвітний і підконтрольний Київраді, а з питань здійснення повноважень у сфері виконавчої влади - Кабінету Міністрів України.
Згідно пп. 8 п. «б» ч. 1 ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема, підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
У відповідності до п. 1.1 Положення про Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого рішенням Київської міської ради від 19.12.2002 № 182/342, Департамент земельних ресурсів є структурним підрозділом виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) та згідно з законодавством виконує функції територіального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, є підзвітним та підконтрольним Київській міській раді та безпосередньо підпорядковується Київському міському голові.
Основними завданнями Департаменту, зокрема, є забезпечення виконання повноважень Київської міської ради та виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у сферах управління землями комунальної власності територіальної громади міста Києва, землями державної власності в межах міста Києва, проведення земельної реформи, спрямованої на приватизацію земель у межах міста (пп. 2.1 п. 2 цього Положення).
В пп. 3.11 п. 3 Положення визначено, що Департамент відповідно до визначених галузевих повноважень виконує такі завдання: Розробляє в установленому порядку проекти рішень Київської міської ради, готує та подає розпорядження Київського міського голови, розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), а також подає свої висновки з питань: розпорядження землями в межах міста Києва; передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб; надання земельних ділянок в користування, вилучення земельних ділянок; продажу земельних ділянок у власність; викупу земельних ділянок для суспільних потреб міста; звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок; встановлення та зміни межі районів у місті, в порядку, встановленому законодавством України.
З аналізу наведених норм вбачається, що Департамент земельних ресурсів КМДА уповноважене лише готувати висновки щодо надання земельних ділянок в установленому законом порядку. Водночас, надання земельної ділянки або відмова у її наданні здійснюється виключно органами, визначеними у ст. 118 ЗК України. Рішення, дію або бездіяльність цих органів щодо надання земельних ділянок може бути оскаржено до суду.
Таким чином, з урахування наведеного вище суд приходить до висновку, що питання розгляду заяв (клопотань) громадян на безоплатне отримання земельної ділянки та надання проектів рішень за результатами такого розгляду віднесено до Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), тоді як Київська міська рада приймає рішення в порядку, встановленому Регламентом Київської міської ради, по таких клопотаннях (схожа правова позиція наведена у постанові Вищого адміністративного суду України від 26.02.2014 № К/800/1302/14).
Дослідивши наявні у справі матеріали, суд дійшов висновку, що подане позивачем клопотання в порядку ч. 6 ст. 118 ЗК України до Київської міської ради фактично було розглянуто по суті Департаментом земельних ресурсів КМДА та останнім надано рішення (у вигляді листа) про відмову в наданні земельної ділянки у власність, що у випадку надання відповіді виходило за межі компетенції Департаменту.
Таким чином, в даному випадку Київською міською радою допущено протиправну бездіяльність, що полягає в залишенні без розгляду клопотання позивача про надання у власність земельної ділянки та неприйнятті відповідного рішення за результатами розгляду такого клопотання, а тому відсутні правові підстави для задоволення позову позивача в частині позовних вимог про визнання протиправними дій відповідача щодо порушення порядку розгляду клопотання ОСОБА_1 про виділення передачу у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах норм безоплатної приватизації орієнтовною площею 0,10 га в межах міста Києва.
В силу ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 1, 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, проаналізувавши матеріали справи та надані сторонами докази, суд дійшов висновку про наявність правових підстав для задоволення позову в частині позовних вимог про зобов'язання Київської міської ради розглянути подане клопотання ОСОБА_1 про виділення та передачу у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах норм безоплатної приватизації орієнтовною площею 0,10 га в межах міста Києва, в порядку встановленому чинним законодавством України. Водночас керуючись нормами ст. 2, ч. 1 і 2 ст. 11 КАС України з метою повного, всебічного захисту прав позивача, Окружний адміністративний суд міста Києва вважає за доцільне вийти за межі позовних вимог та визнати протиправною бездіяльність Київської міської ради щодо залишення без розгляду клопотання ОСОБА_1 від 25.09.2015 про виділення та передачу у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах норм безоплатної приватизації орієнтовною площею 0,10 га в межах міста Києва.
Частиною 3 ст. 94 КАС України визначено, що якщо адміністративний позов задоволено частково, судові витрати, здійснені позивачем, присуджуються йому відповідно до задоволених вимог, а відповідачу - відповідно до тієї частини вимог, у задоволенні яких позивачеві відмовлено.
Керуючись ст.ст. 94, 158-163 КАС України, суд, -
Позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Київської міської ради щодо залишення без розгляду клопотання ОСОБА_1 від 25.09.2015 про виділення та передачу у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах норм безоплатної приватизації орієнтовною площею 0,10 га в межах міста Києва.
Зобов'язати Київську міську раду розглянути подане клопотання ОСОБА_1 від 25.09.2015 про виділення та передачу у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах норм безоплатної приватизації орієнтовною площею 0,10 га в межах міста Києва, в порядку встановленому чинним законодавством України.
В задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подачі в Окружний адміністративний суд міста Києва апеляційної скарги на постанову протягом десяти днів з дня її проголошення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає до Київського апеляційного адміністративного суду.
Якщо апеляційна скарга не була подана у строк, встановлений ст. 186 КАС України, постанова набирає законної сили після закінчення цього строку.
Суддя Є.В. Аблов