16 лютого 2016 року м. Київ К/800/46292/15
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
головуючого - судді Леонтович К.Г.,
суддів: Калашнікової О.В., Сороки М.О.,
секретаря Коцюрби В.М.,
за участю представників: Тетіївської міської ради - Гричанюка О.І., АТзТ „Тетіївагрохім", ПАТ „Тетіївське ремонтно-транспортне підприємство", ТОВ „Агро-Дібрівка" - Завальнюка В.В., ПОПП „Еліта", ТОВ „СП „Володар" - Савченко Ю.І., Порхун О.П.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за касаційною скаргою Тетіївської міської ради на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2015 року у справі № 380/86/15-а за позовом приватного акціонерного товариства „Тетіївське ремонтно-транспортне підприємство", акціонерного товариства закритого типу „Тетіївагрохім", товариства з обмеженою відповідальністю „Агро-Дібрівка", товариства з обмеженою відповідальністю „Сільськогосподарське підприємство „Володар", приватного орендного племінного підприємства „Еліта" до Тетіївської міської ради, третя особа державне підприємство „Науково-дослідний і проектний інститут містобудування" про визнання протиправним та скасування рішення, -
У січні 2015 року приватне акціонерне товариство „Тетіївське ремонтно-транспортне підприємство", акціонерне товариство закритого типу „Тетіївагрохім", товариство з обмеженою відповідальністю „Агро-Дібрівка", товариство з обмеженою відповідальністю „Сільськогосподарське підприємство „Володар", приватне орендне племінне підприємство „Еліта" звернулися в суд, з урахуванням уточнених позовних вимог, з позовом до Тетіївської міської ради, третя особа державне підприємство „Науково-дослідний і проектний інститут містобудування", в якому просили визнати протиправним та скасувати рішення 62 сесії шостого скликання Тетіївської міської ради № 881 від 27.11.2014 року „Про затвердження генерального плану міста Тетієва", та рішення ради № 964 від 19.03.2014 року „Про внесення змін до рішення Тетіївської міської ради №881 від 27.11.2014 року „Про затвердження генерального плану міста Тетієва".
Позовні вимоги мотивовані тим, що оскаржуваними рішеннями порушуються їх права та інтереси, як господарюючих суб'єктів, земельні ділянки яких, без погодження із ними були внесені в межі міста Тетієва, внаслідок чого вони в майбутньому не зможуть розвивати господарську діяльність. Крім того, посилаються на порушення процедури затвердження генерального плану міста.
Постановою Тетіївського районного суду Київської області від 7 липня 2015 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2015 року скасоване рішення суду першої інстанції, заявлений позов задоволений. Визнане протиправним та скасовані рішення 62 сесії шостого скликання Тетіївської міської ради №881 від 27.11.2014 року „Про затвердження генерального плану міста Тетієва" з та рішенням 69 сесії шостого скликання Тетіївської міської ради №964 від 19.03.2014 року „Про внесення змін до рішення Тетіївської міської ради № 881 від 27.11.2014 року „Про затвердження генерального плану міста Тетієва".
Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду Тетіївська міська рада звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права.
Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами першої і апеляційної інстанцій встановлено, що позивачі ПАТ „Тетіївське РТП", АТ ЗТ „Тетіївагрохім", ТОВ „Агро-Дібрівка" для ведення господарської діяльності використовують під цілісними майновими комплексами земельні ділянки, що розташовані на території Тетіївської міської ради за межами населеного пункту по вул.Ломоносова 1, Ломоносова 3, Дзержинського 31.
Позивач ТОВ СП „Володар" є власником нежитлового приміщення, об'єкта бойні, що підтверджується копією витягу з Державного реєстру прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 21.01.2013 року, який розташований на земельній ділянці Тетіївської міської ради за межами населеного пункту площею 1,7114 га, що перебуває в оренді позивача на підставі договору оренди земельної ділянки від 20.04.2011 року, зареєстрованого в Управлінні Держкомзему у Тетіївському районі Київської області за № 322461014000581.
Позивач ПОПП „Еліта" є власником тваринницької ферми, яка складається із наступних господарських будівель і споруд: корівники по вул. Дзержинського, які розташовані на земельній ділянці із кадастровим номером 3224610100:05:013:0003, яка перебуває в користуванні у позивача на підставі договору оренди земельної ділянки від 28.02.2011 року, укладеного з Тетіївською районною державною адміністрацією, зареєстрованого в Управління Держкомзему у Тетіївському районі Київської області за № 322461014000041; нежитлова будівля по вул. Стефаника 18, зерносклад по вул. Стефаника 18б, вага на 30 тонн по вул. Стефаника 20б, електропідстанція по вул. Стефаника 12а, склад по вул. Стефаника 22, приміщення складу по вул. Стефаника 18В, акумуляторна по вул. Стефаника 12, механічна майстерня по вул. Стефаника 14, приміщення зерноскладу по вул. Стефаника 18а, котельня по вул. Стефаника 16, зерносклад на 250 тонн по вул. Стефаника 20а, столярна майстерня по вул. Стефаника 20, які розташовані на земельній ділянці з кадастровим номером 32246110100:06:019:0001, які використовуються позивачем на підставі договору оренди землі від 28.02.2011 року, зареєстрованого в Управлінні Держкомзему Тетіївському районі Київської області за № 3224611014000042; ангар по вул. Стефаника 32, зерносклад з ваговою 2,5 тонн по вул. Стефаника 38, склад будівельний по вул. Стефаника 36, що розташовані на земельній ділянці з кадастровим номером 3224610100:06:019:0002, що використовується ПОПП „Еліта" згідно договору оренди землі від 28.02.2011 року, зареєстрованого в Управлінні Держкомзему в Тетіївському районі № 322461014000046; земельна ділянка під господарськими дворами та будівлями з кадастровим номером 3224610100:05:013:0002, що передана в оренду позивачу на підставі договору від 28.02.2011 року, зареєстрованого Управлінні Держкомзему у Тетіївському районі за № 322461014000040.
Рішенням 62 сесії шостого скликання Тетіївської міської ради №881 від 27.11.2014 року затверджений генеральний план міста Тетієва, відповідно до якого затверджена містобудівна документація „Генеральний план міста Тетієва Тетіївського району Київської області", розроблений ДП НДПІ" Містобудування".
Рішенням 69 сесії шостого скликання № 964від 19 березня 2015 року внесені зміни до рішення Тетіївської міської ради № 881 від 27.11.2014 року, а саме, назва рішення викладена у наступній редакції: „Про затвердження містобудівної документації „Генеральний план міста Тетієва Тетіївського району Київської області".
Позивачі вважають вказані рішення протиправними, такими, що прийняті з порушенням законодавства, які порушують їхні права. що стало підставою для звернення до суду з позовом.
Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог виходив з того, що позивачі не довели суду, що оскаржуваними рішеннями порушуються їх права.
Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги послався на ті обставини, що при розробці Генерального плану були допущені істотні порушення. Експертиза НДІ була проведена набагато пізніше після проведення громадських слухань і вже після затвердження містобудівної документації Генерального плану м.Тетієва відповідачем. Не були оприлюднені результати проведених громадських слухань щодо генерального плану. Відсутні всі необхідні погодження генерального плану з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад з метою врегулювання питань лінування територій у приміських зонах, не була проведена екологічна експертиза, проведення якої обов'язкове.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками суду апеляційної інстанцій виходячи з наступного.
Згідно обставин справи між сторонам виник спір щодо законності оскаржуваних рішень при затвердженні генерального плану міста.
Відповідно до ч.1 ст. 173 Земельного кодексу України від 25.10.2001 року № 2768-III ( дала - ЗК України ), межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій.
Згідно ч.2 ст. 173 ЗК України, межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць. Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.
Пунктом 2 ч.1 ст.1 та ч.1 ст. 17 Закону України „Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 року № 3038-VI( далі - Закон України № 3038-VI) генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку ,планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.
На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід'ємною частиною генерального плану.
Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. (частина 2 ст. 17 Закону України № 3038-VI).
Частинами 5, 6, 7 ст. 17 Закону України № 3038-VI визначено, що виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками,організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.
Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк: подають пропозиції до проекту відповідного місцевого бюджету на наступний рік або про внесення змін до бюджету на поточний рік щодо потреби у розробленні містобудівної документації; визначають в установленому законодавством порядку розробника генерального плану населеного пункту, встановлюють строки розроблення та джерела його фінансування; звертаються до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (для міст обласного та республіканського Автономної Республіки Крим значення), центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (для міст Києва та Севастополя) щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення генерального плану населеного пункту; повідомляють через місцеві засоби масової інформації про початок розроблення генерального плану населеного пункту та визначають порядок і строк внесення пропозицій до нього фізичними та юридичними особами; забезпечують попередній розгляд матеріалів щодо розроблення генерального плану населеного пункту архітектурно-містобудівними радами відповідного рівня; узгоджують проект генерального плану населеного пункту з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, з метою врегулювання питань планування територій у приміських зонах.
Частиною 10 ст. 17 Закону України № 3038-VI, передбачено, що генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання.
Також, відповідно до ч.12 Закону України № 3038-VI, підлягають експертизі містобудівної документації на місцевому рівні виключно генеральні плани міст. Порядок проведення експертизи визначається Кабінетом Міністрів України.
Механізм і порядок виготовлення проекту землеустрою встановлюється Законом України „Про землеустрій" від 22.05.2003 року №858-IV, Інструкцією про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками затверджена Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18.05.2010 року № 376, Порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555, Порядком розроблення містобудівної документації Затверджений Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 року № 290.
Відповідно до ч.1 ст.21 Закону України № 3038-VI, громадським слуханням підлягають розроблені установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.
Частинами 3, 4, 5 ст. 21 Закону України № 3038-VI передбачено, що сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов'язані забезпечити: оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації нам місцевому рівні через погоджувальну комісію; оприлюднення результатів розгляду позицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.
Оприлюднення проектів генеральних планів, планів зонування територій, детальних планів територій здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх надходження до відповідного органу місцевого самоврядування.
Оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування.
Частина 6 ст.21 Закону України № 3038-VI визначає, що пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки,визначені для проведення процедури громадських слухань. Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються. Пропозиції до проектів містобудівної документації на місцевому рівні мають право надавати: повнолітні дієздатні фізичні особи, які проживають на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; юридичні особи,об'єкти нерухомого майна яких розташовані на території, для якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території,щодо якої розробляється документація, та на суміжній з нею; представники органів самоорганізації населення, діяльність яких поширюється на відповідну територію; народні депутати України, депутати відповідних місцевих рад.
Механізм проведення громадських слухань визначається порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, а саме: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555.
Цим Порядком № 555 також визначено проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проектах містобудівної документації здійснюється під час розроблення відповідних проектів містобудівної документації.
Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що міською радою 14 листопада 2014 року опублікована в місцевій газеті „Тетіївська земля" інформація про оголошення скликання громадських слухань за проектом нового Генерального плану міста Тетієва, які відбулися 18 листопада 2014 року в приміщенні актової зали Тетіївської міської ради за адресою м. Тетіїв, вул. Комсомольська 5, початок слухань о 12 годині, реєстрація учасників слухань з 11:00 по 12:00. Рішенням Тетіївської міської ради №881 від 27.11.2014 року затверджений Генеральний план міста Тетієва, відповідно до якого затверджена містобудівну документацію „Генеральний план міста Тетієва", розроблений Державним підприємством „Науково-дослідний і проектний інститут містобудування".
В газеті „Тетіївська земля" 5 грудня 2014 року здійснена публікація рішення Тетіївської міської ради № 881 від 27 листопада 2014 року „Про затвердження Генерального плану міста Тетієва".
Рішенням № 964 від 19 березня 2015 року внесені зміни до рішення Тетіївської міської ради № 881 від 27.11.2014 року, а саме назву рішення викладено у наступній редакції: „Про затвердження містобудівної документації „Генеральний план міста Тетієва Тетіївського району Київської області". Разом з тим, державним підприємством „Науково-дослідний і проектний інститут містобудування" лише 19 березня 2015 року наданий позитивний експертний звіт щодо розгляду містобудівної документації, на підставі укладено договору від 23 листопада 2011 року між державним підприємством „Науково-дослідний і проектний інститут містобудування" та виконавчим комітетом Тетіївської міської ради № 2011-19, на виконання науково - проектних робіт. Предметом якого є розроблення (коригування ) в установленому законодавством порядку Генерального плану м. Тетієва, а також забезпечення отримання позитивного висновку виконавчого плану.
Виходячи з наведеного, експертиза містобудівної документації була проведена набагато пізніше після проведення громадських слухань і вже після затвердження містобудівної документації Генерального плану м.Тетієва відповідачем, що є порушенням діючого законодавства.
Апеляційним судом встановлено, що відповідачем не оприлюднювалося рішення про розроблення проекту містобудівної документації з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками, що передує безпосередньо процесу розробки самого генерального плану, що взагалі ставить під сумнів законність розробки генерального плану, оскільки відповідно ЗУ „Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню.
Також, не були оприлюднені результати проведених громадських слухань щодо генерального плану, оскільки на сайті відповідача міститься виключно рішення відповідача про проведення громадських слухань та повідомлення про їх початок, але безпосередньо результати проведених громадських слухань не опубліковані, що є порушенням Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №555 від 25.05.2011р.
Істотним порушенням при розробці генерального плану є також відсутність всіх необхідних погоджень генерального плану з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад з метою врегулювання питань лінування територій у приміських зонах.
Крім того, відповідно ст.13 Закону України „Про екологічну експертизу" від 09.02.1995 року № 45/95-ВР ( далі - Закону України № 45/95-ВР ) державна екологічна експертиза організовується і проводиться еколого-еспертними підрозділами, спеціалізованими установами, організаціями обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, із залученням інших органів виконавчої влади. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, проводить державну екологічну експертизу стосовно об'єктів, рішення щодо затвердження (схвалення) яких приймається Кабінетом Міністрів України. Експертиза проектів будівництва проводиться відповідно до статті 31 Закону України № 3038-VI.
До проведення державної екологічної експертизи можуть у встановленому порядку залучатися фахівці інших установ, організацій і підприємств, а також експерти міжнародних організацій.
Здійснення державної екологічної експертизи є обов'язковим для видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку. Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, і центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я.
Пунктом 2 частини 1 статті 14 Закону України №45/95-ВР передбачено, що державній екологічній експертизі підлягають проекти генеральних планів населених пунктів, схем районного планування.
Відповідно до положень п.1 ч. 1 ст. 23 Закону України № 45/95-ВР, місцеві ради в межах відповідної території у порядку, встановленому цим Законом та іншими законодавчими актами: приймають рішення і організують у разі необхідності проведення екологічної експертизи.
Пунктами 5, 6 Порядку проведення експертизи містобудівної документації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року №548 під час проведення експертизи визначається відповідність змісту містобудівної документації законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, рішенням органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань планування і забудови територій, а також вимогам завдань з розроблення містобудівної документації.
Під час проведення експертизи враховуються результати розгляду проектів містобудівної документації відповідною архітектурно-містобудівною радою, зокрема висновки (за відповідним напрямом) органів земельних ресурсів, охорони культурної спадщини, охорони праці, енергозбереження, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, державної санітарно-епідеміологічної служби, природоохоронного та інших органів, яким відповідно до закону належать повноваження щодо розгляду містобудівної документації.
Відповідно до п. 2 Ветеринарно-санітарних правил для боєнь, забійно-санітарних пунктів господарств та подвірного забою тварин, затвердженого Наказом Міністерства аграрної політики, Державним департаментом ветеринарної медицини № 4 від 14.01.2004 р., бойня - забійне підприємство будь-якої форми власності, яке відповідає чинним ветеринарно-санітарним вимогам і призначене для забою тварин (птиці), первинної переробки, зберігання та реалізації сировини тваринного походження.
Відповідно до п. 4.1. вищезазначених правил бойню розміщують поза населеним пунктом на відстані не менше 1000 м до тваринницьких приміщень з підвітряного боку до пануючих вітрів. Вона повинна мати визначену санітарну зону, підвищений рельєф ділянки з пологими схилами.
Для того, щоб включити земельні ділянки, на яких знаходиться об'єкт підвищеної екологічної небезпеки, в межі населеного пункту (м. Тетієва), необхідно щоб це узгоджувалось із всіма інуючими вимогами екологічного законодавства, ветеринарними та санітарними нормами.
Визначити це можливо виключно за допомогою проведення екологічної експертизи.
Виходячи з наведеного та вимог ст.14 Закону України „Про експертизу" генеральні плани населених пунктів в обов'язковому порядку підлягають екологічній експертизі і не можуть бути затверджені без її проведення, оскільки це може завдати шкоди навколишньому природному середовищу та порушити норми законодавства в цій сфері.
Апеляційним судом встановлено, що в порушення діючого законодавства екологічна експертиза Генерального плану міста не проводилася.
Враховуючи викладене колегія суддів вважає обґрунтованими висновки суду апеляційної інстанції, що спірні рішення прийняті з порушенням діючого законодавства, які порушують інтереси позивачів, тому заявлений позов підлягає задоволенню.
Відповідно до ст. 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.
З урахуванням викладеного, судом апеляційної інстанції винесене законне і обґрунтоване рішення, постановлене з дотриманням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.
Керуючись ст.ст. 220, 221, 223, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -
Касаційну скаргу Тетіївської міської ради залишити без задоволення.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2015 року залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст. 237-239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: