"11" лютого 2016 р. м. Київ К/800/49271/14
Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:
Головуючого судді Шведа Е.Ю.,
суддів Горбатюка С.А.,
Мороз Л.Л.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за
касаційною скаргою ОСОБА_2
на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 25 липня 2014 року
та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2014 року
у справі № 823/1985/14
за позовом ОСОБА_3
до Головного управління Держземагенства у Черкаський області,
третя особа: ОСОБА_2,
про визнання недійсним та скасування наказів,
встановив:
ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держземагенства у Черкаський області, в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просив: визнати недійсними та скасувати накази Головного управління Держземагенства у Черкаській області № 23-1537/14-14-СГ, № 23-1538/14-14-СГ, № 23-1540/14-14-СГ, № 23-1541/14-14-СГ від 12 червня 2014 року щодо надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок громадянину ОСОБА_4 в адміністративних межах Бубнівсько-Слобідської ради Золотоніського району Черкаської області.
Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 25 липня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2014 року, позов задоволено, скасовано спірні накази.
Не погоджуючись з рішеннями судів, третя особа звернулась до суду з касаційною скаргою, в якій зазначає про порушення судами норм матеріального та процесуального права та просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, прийняти нову постанову, якою відмовити в задоволенні позову. Доводи касаційної скарги мотивовані тим, що визнання договору чи акту, згідно з яким набувач отримав майно від держави та подальше позбавлення його цього майна на підставі того, що державний орган порушив закон, є неприпустимим та є порушенням ст. 1 Протоколу 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Крім того, вказує, що Методичні рекомендації щодо порядку реалізації головними управліннями Держземагентства в областях, містах Києві та Севастополі повноважень з передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність або користування (на безконкурентних засадах) для всіх потреб, затверджені наказом Держземагентства України 28.02.2013 № 72, які суди застосували, вирішуючи спір, незареєстровані в установленому порядку, тому не набрали чинності, а відтак не можуть бути застосовані до спірних правовідносин.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.
Судами встановлено, зокрема, що 24 березня 2014 року ОСОБА_3 звернувся до Головного управління Держземагенства у Черкаській області з п'ятьма заявами щодо надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок в адміністративних межах Бубнівсько-Слобідської ради Золотоніського району Черкаської області, в тому числі розміром: 40 га, 9 га, 3 га та 15,7 га.
Наказами Головного управління Держземагенства у Черкаській області № ЧК/7121581500:05:004/00002822, № ЧК/7121581500:05:002/00002817, № ЧК/7121581500:05:003/00002819 та № ЧК/7121581500:05:003/00002818 від 27 березня 2014 року надано дозволи на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок, розміром 40 га, 9 га, 3 га та 15,7 га відповідно, громадянину ОСОБА_3 в адміністративних межах Бубнівсько-Слобідської ради Золотоніського району Черкаської області.
30 травня 2014 року позивач звернувся до Головного управління Держземагенства у Черкаській області із заявами щодо затвердження проектів відведення вказаних земельних ділянок, проте наказом Головного управління Держземагенства у Черкаській області № 23-1532/14-14-СГ від 10 червня 2014 року накази Головного управління Держземагенства у Черкаській області № ЧК/7121581500:05:004/00002822, № ЧК/7121581500:05:002/00002817, № ЧК/7121581500:05:003/00002819 та № ЧК/7121581500:05:003/00002818 від 27 березня 2014 року про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою скасовано на підставі подання прокуратури Черкаської області вих. № 05/3-80114 від 02 червня 2014 року.
Так, за результатами перевірки, проведеної прокуратурою Черкаської області в Головному управлінні Держземагенства у Черкаській області виявлено порушення, а саме встановлено, що 20 березня 2014 року до Головного управління Держземагенства у Черкаській області звернувся громадянин ОСОБА_4 із 9 заявами про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, загальною площею 131,4 га, в оренду для ведення фермерського господарства в адміністративних межах Бубнівсько-Слобідської ради Золотоніського району Черкаської області.
Судами встановлено, що 20 березня 2014 року ОСОБА_4 звернувся до Головного управління Держземагенства у Черкаській області з сімома заявами щодо надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок в адміністративних межах Бубнівсько-Слобідської ради Золотоніського району Черкаської області, в тому числі розміром: 40 га, 12 га, 3 га та 13 га.
Наказами Головного управління Держземагенства у Черкаській області № 23-1537/14-14-СГ, № 23-1538/14-14-СГ, № 23-1540/14-14-СГ, № 23-1541/14-14-СГ від 12 червня 2014 року надано дозволи на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок, розміром 40 га, 12 га, 3 га та 13 га відповідно, громадянину ОСОБА_4 в адміністративних межах Бубнівсько-Слобідської ради Золотоніського району Черкаської області.
Вважаючи вказані накази незаконними, позивач звернувся до суду з даним позовом визнання недійсним та їх скасування.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем порушено Методичні рекомендації щодо порядку реалізації головними управліннями Держземагентства в областях, містах Києві та Севастополі повноважень з передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність або користування (на безконкурентних засадах) для всіх потреб, затверджені наказом Держземагентства України 28.02.2013 № 72 в частині реєстрації заяв третьої особи в у відповідному журналі Головного управління Держземагенства у Черкаський області, що є підставою для скасування спірних наказів.
Суд касаційної інстанції вважає такі висновки судів передчасними з огляду на наступне.
Ч. 1 ст. 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
За змістом ст. 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Водночас суб'єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. В деяких випадках сам законодавець визначає коло осіб, права яких можуть бути порушені внаслідок бездіяльності, вчинення суб'єктом владних повноважень певних дій чи прийняття актів, правомірно обмежуючи право інших осіб на звернення до суду за захистом порушених прав, свобод або інтересів.
Так, відповідно до ч. 2 ст. 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто оскаржити такий акт інші особи не можуть.
Зі змісту регулювання, яке міститься у КАС України, також вбачається, що і право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується.
ОСОБА_3 оспорив накази, які є правовими актами індивідуальної дії. Такі правові акти породжують права й обов'язки тільки для тих суб'єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб'єктів), яким його адресовано.
Право на захист - це самостійне суб'єктивне право, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього.
Таким чином, відсутність у будь-кого (крім власників вказаних земельних ділянок), в тому числі і позивача, прав чи обов'язків у зв'язку із оскаржуваними наказами не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
Такого висновку дійшов Верховний Суд України у своєму рішенні від 24 лютого 2015 року у справі № 21-34а15, який має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції, відповідно до ст. 2442 КАС України.
В порушення вказаних норм, а також принципу офіційного з'ясування обставин у справі (ст. 11 КАС України), суди не встановили яким чином спірні накази Головного управління Держземагенства у Черкаський області порушують права, свободи чи інтереси позивача, а відтак чи мав він право на звернення до суду з адміністративним позовом взагалі.
Також, судам слід звернути увагу на ту обставину, що Методичні рекомендації щодо порядку реалізації головними управліннями Держземагентства в областях, містах Києві та Севастополі повноважень з передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність або користування (на безконкурентних засадах) для всіх потреб, затверджені наказом Держземагентства України 28.02.2013 № 72, що діяли на час виникнення спірних правовідносин, не зареєстровані у встановленому чинним законодавством порядку, відтак потребує додаткового обґрунтування їх застосування до спірних правовідносин.
Без з'ясування вказаних обставин та виправлення допущених судами помилок неможливо з'ясувати законність спірних наказів відповідача.
Наведені порушення норм процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій унеможливлюють постановлення законного та обґрунтованого рішення в даній справі, оскільки без їх виправлення неможливо повно, всебічно та об'єктивно дати оцінку спірним рішенням, діям відповідача.
Суд касаційної інстанції не має повноважень виправити допущені судами першої та апеляційної інстанцій порушення норм процесуального права.
Згідно з ч. 2 ст. 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до ч. 1 статті 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.
За таких обставин, рішення судів підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.
Під час нового розгляду справи суду необхідно врахувати викладене, повно і всебічно з'ясувати і перевірити всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінити докази, що мають значення для справи, і в залежності від встановленого, правильно визначити норми матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.
Керуючись статтями 222, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.
Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 25 липня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2014 року скасувати, справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: