13 листопада 2015 р.
м.Одеса
Справа № 821/335/14
Категорія: 12.3
Головуючий в 1 інстанції: Кисильова О.Й.
Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
доповідача, судді - Димерлія О.О.
суддів - Романішина В.Л., Єщенка О.В.
розглянув у порядку письмового провадження в м. Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Великолепетиської селищної ради Херсонської області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 18 березня 2014 року за адміністративним позовом Великолепетиської селищної ради Херсонської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет позову на стороні позивача - Сільське комунальне господарство «Сільхозкомунгосп» до Державної фінансової інспекції в Херсонській області про визнання протиправними та скасування вимоги,
Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом та після уточнення позовних вимог (а.с. 77) просив: визнати протиправними та скасувати п.2.2 вимоги №40-13/140 в частині усунення фінансового порушення шляхом повернення грошових коштів на реєстраційний рахунок та/або шляхом виконання робіт, зменшення бюджетних асигнувань, повернення товарно-матеріальних цінностей СКГ «Сільхозкомунгосп» (надалі - СКГ) на суму 203 тис. 865 грн. виявлених ревізією, як завищення вартості виконаних робіт.
Обґрунтовуючи позовні вимоги Великолепетиська селищна рада Херсонської області (надалі - Селищна рада) стверджує, що розбіжності у вартості робіт, виконаних СКГ, та даними, відображеними в акті ревізії та контрольного обміру і фактичними обсягами робіт стали можливими внаслідок неналежного проведення ревізії. На деяких об'єктах будівництва, контрольний обмір перевіряючими не проводився, не зважаючи на це, завищення було зафіксовано в повному обсязі робіт. Деякі фізичні об'єми на об'єктах визначалися без обміру, а об'єм виконаних робіт визначений не в повному обсязі. Ревізорами при складанні акту ревізії використані дані акту контрольного обміру, в якому вказані особи, які не приймали участі при проведенні обміру. Представник підрядника - СКГ не підписував акт контрольного обміру. Відповідач не пропонував взяти участь контрольному обмірі представника селищної ради, яка є замовником будівництва, та не надав позивачу часу для ознайомлення зі змістом акту обміру.
За наслідками розгляду адміністративного позову Херсонським окружним адміністративним судом 18 березня 2014 року ухвалено постанову про відмову Селищній раді у задоволенні адміністративного позову.
Приймаючи означене рішення, суд першої інстанції виходив з того, що Селищна рада, як замовник робіт, що фінансуються за рахунок коштів місцевого бюджету, повинна контролювати хід реконструкцій, капітального ремонту та здійснювати технічний нагляд за об'єктами будівництва, приймати закінчені роботи на підставі актів виконаних робіт, тобто є відповідальною за відомості, внесені до цих актів та їх відповідність фактично виконаним роботам, а також відомостей щодо кількості, якості та вартості матеріалів, включених до актів виконаних робіт, оскільки такі роботи проводяться за рахунок коштів місцевого бюджету. Суд не прийняв до уваги твердження представників позивача та третьої особи про те, що контрольні обміри проводились не на всіх об'єктах та представників замовника і підрядника не було запрошено на обмір, оскільки будь-яких доказів, які б спростовували інформацію, внесену до акту контрольного обміру та були б визнані судом належними, позивачем та третьою особою не надано.
В апеляційній скарзі Селищна рада, посилаючись на незаконність та необґрунтованість постанови суду, просить її скасувати, та прийняти нове рішення - про задоволення позову.
Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги позивач вказав на порушення ДФІ при проведенні перевірки постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550. Селищна рада, посилаючись на 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» стверджує, що серед повноважень сільського, селищного, міського голови відсутні повноваження щодо виконання вимог фінансової інспекції
Суд апеляційної інстанції заслухав суддю-доповідача, розглянув та обговорив доводи апеляційної скарги, перевірив матеріали справи та вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.
Перевіряючи повноту з'ясування судом першої інстанції обставин справи та правильність застосування правових норм, апеляційний суд звертає увагу на таке.
З 17 жовтня 2013 р. по 10 січня 2014 р. відповідно до плану роботи Державної фінансової інспекції в Херсонській області на ІV квартал 2013 року та на підставі направлення від 16 жовтня 2013 р. № 93 ДФІ проведено ревізію селищного бюджету та фінансово-господарської діяльності Великолепетиської селищної ради за період з 01 липня 2010 р. по 01 жовтня 2013 р., і складено акт ревізії від 16 січня 2014 р. № 40-27/01.
В акті перевірки зазначено, що порівнювалися фактично виконані роботи з обсягами робіт, вказаних в актах форми КБ-2в. Контрольні обміри проведено вибірковим методом по видам робіт, виконаних, зокрема, СКП "Сількомунгосп". Для цього проведено контрольний обмір робіт за даними, вказаними в актах приймання виконаних будівельних робіт форми КБ-2в, а саме: № 47 на суму 54789 грн. (відображений у бухгалтерському обліку у листопаді 2011 року), щодо об'єкту "Капітальний ремонт башти Рожновського в південній частині смт. Велика Лепетиха"; № 26 за липень 2010 року на суму 9948 грн. щодо об'єкту "Реконструкція водопровідної мережі по вул. Чкалова смт. Велика Лепетиха"; № 48 на суму 39422 грн. (відображений у бухгалтерському обліку у листопаді 2011 року) щодо об'єкту "Капітальний ремонт напірних труб в артезіанських свердловинах смт. Велика Лепетиха"; № 31 за серпень 2010 року на суму 7419 грн. щодо об'єкту "Реконструкція водопровідної мережі по вул. Куйбишева, Некрасова, Жовтнева смт. Велика Лепетиха"; № 21 за червень 2011 року на суму 93000 грн. щодо об'єкту "Капітальний ремонт водогону північної водопровідної мережі смт. Велика Лепетиха"; № 9 на суму 10714 грн. (відображений по бухгалтерському обліку у лютому 2011 року) щодо об'єкту "Реконструкція гілки по вул. Тельмана в смт. В.Лепетиха"; б/н за травень 2013 року на суму 44528 грн.; № 2 за травень 2013 року на суму 51586 грн. щодо об'єкту "Капітальний ремонт водонапірної башти Рожновського в південній частині смт. Велика Лепетиха"; б/н за червень 2012 року на суму 200000 грн. щодо об'єкту "Капітальний ремонт технічного водозабезпечення в смт. Велика Лепетиха (південна частина)"; б/н за грудень 2012 року на суму 25013 грн. щодо об'єкту "Капітальний ремонт ділянки водонапірної мережі по вул. Леніна (пер. вул.9-го Січня)"; б/н за грудень 2012 року на суму 7815 грн. щодо об'єкту "Капітальний ремонт питного водопостачання в північній частині смт. Велика Лепетиха по вул. Комінтерна"; б/н за листопад 2012 року на суму 24749 грн. щодо об'єкту "Капітальний ремонт питного водопостачання в північній частині смт. Велика Лепетиха по пров. Леніна"; б/н за листопад 2012 року на суму 7331 грн. щодо об'єкту "Капітальний ремонт питного водопостачання в північній частині смт. Велика Лепетиха по вул. Комінтерна (перехрестя з вул. Мельничною)"; б/н за липень 2013 року на суму 110899 грн.; № 2 за липень 2013 року на суму 10102 грн.; б/н за 2013 рік на суму 51857 грн. щодо об'єкту "Капітальний ремонт ділянки водогону мережі питного водопостачання по вул. Будьонного в північній частині смт. Велика Лепетиха"; б/н за б/д на суму 26040 грн.; б/н за б/д на суму 73960 грн. щодо об'єкту "Капітальний ремонт селищної мережі питного водопостачання (замін КТП)"; № 60 за листопад 2010 року на суму 6752 грн. щодо об'єкту "Реконструкція водопровідної гілки водогону в північній частині смт. Велика Лепетиха".
Контрольним обміром виконаних робіт встановлено завищення вартості на загальну суму 203865 грн.
На підставі викладеного, ДФІ сформовано вимогу від 05 лютого 2014 р. № 40-13/140, пунктом 2.2 якої відповідач зобов'язав Селищну раду до 05 травня 2014 р. відобразити в обліку дебіторську заборгованість на загальну суму 239,27 тис.грн. (239273,78 грн.). Усунути фінансове порушення шляхом повернення грошових коштів на реєстраційний рахунок та/або шляхом виконання робіт, зменшенням бюджетних асигнувань, поверненням товарно-матеріальних цінностей на суму 239,27 тис.грн. (239273,78 грн.). У разі добровільної відмови в поверненні грошових коштів та виконанні робіт та поверненні товарно-матеріальних цінностей провести претензійно-позовну роботу з виконавцями робіт, по яким встановлені завищені обсяги та вартість виконаних робіт.
Відповідно до частини першої статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.
Згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011, Держфінінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
ДФІ відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення).
Відповідно до пункту 6 Положення ДФІ для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.
Положенням також установлено, що якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, ДФІ має право звернутися до суду в інтересах держави.
Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Отже орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.
У справі, що розглядається, ДФІ пред'явила вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії СКГ. При цьому, зокрема, у пунктах 2,2 оскаржуваної вимоги інспекція вказує на виявлені збитки, їх розмір та зобов'язання позивача вжити заходів щодо повернення коштів, зменшення бюджетних асигнувань, повернення товарно-матеріальних цінностей.
Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов.
Аналогічна правовий висновок у спорах цієї категорії справ було викладено колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, зокрема, у постановах від 15 квітня, 13 травня та 25 листопада 2014 року (справи №№ 21-40а14, 21-89а14, 21-442а14 відповідно).
Таким чином, виявлені збитки є втратою державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, що відповідно до Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» дає ДФІ право вимагати відшкодування завданих збитків. Цим правом ДФІ не скористалася. Вимога ж відповідача про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, за її допомогою неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Згідно до п.4 ч.1 ст.202 КАС України: «Підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання…».
Зважаючи на те, що при прийнятті постанови від 18 березня 2014 року Херсонським окружним адміністративним судом допущено порушення норм матеріального права, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне скасувати це рішення та ухвалити нову постанову суду про відмову Селищній раді у задоволенні адміністративного позову.
Керуючись: ст.. ст..185, 195, 197, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, апеляційний суд,
Апеляційну скаргу Великолепетиської селищної ради Херсонської області - задовольнити.
Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 18 березня 2014 року - скасувати та прийняти нову постанову суду.
У задоволенні адміністративного позову Великолепетиської селищної ради Херсонської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет позову на стороні позивача - Сільське комунальне господарство «Сільхозкомунгосп» до Державної фінансової інспекції в Херсонській області про визнання протиправними та скасування вимоги - відмовити повністю.
Постанова суду набирає законної сили негайно після її підписання та може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України на протязі двадцяти днів з часу отримання сторонами копії судового рішення.
Суддя-доповідач:
Судді: