Справа № 802/3993/15-а
Головуючий у 1-й інстанції: Богоніс М.Б.
Суддя-доповідач: Загороднюк А.Г.
27 січня 2016 року
м. Вінниця
Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Загороднюка А.Г.
суддів: Полотнянка Ю.П. Драчук Т. О. ,
за участю:
секретаря судового засідання: Бондаренко С.А.,
позивача: ОСОБА_2,
представника позивача: ОСОБА_3,
представників відповідача: Мизюка В.І., Король Л.Б.,
представника третьої особи: Бардина М.Б.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Департаменту житлово-комунального господарства, енергетики та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації, товариства з обмеженою відповідальністю "Ольгопільське автотранспортне підприємство" на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 16 грудня 2015 року у справі за адміністративним позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 до Департаменту житлово-комунального господарства, енергетики та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - товариство з обмеженою відповідальністю "Ольгопільське автотранспортне підприємство" про визнання протиправним та скасування наказу,
постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 16 грудня 2015 року адміністративний позов задоволено повністю.
Не погодившись із прийнятим рішенням, відповідач та третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача подали апеляційні скарги, в яких просять скасувати рішення суду І інстанції та ухвалити нову постанову про відмову в задоволенні позову. В апеляційних скаргах апелянти посилаються на порушення судом І інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування всіх обставин справи що призвело до неправильного її вирішення.
Позивач та представник позивача в судовому засіданні заперечили проти доводів апеляційної скарги, у зв'язку з чим просили залишити її без задоволення, а постанову суду першої інстанції - без змін.
Представники відповідача в судовому засіданні підтримали вимоги апеляційних скарг та просили їх задовольнити.
Представник третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача в судовому засіданні також підтримав вимоги апеляційних скарг та просив їх задовольнити.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників процесу, дослідивши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги необхідно залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.
Як встановлено з матеріалів справи, 20 серпня 2014 року в газеті «Кур'єр» № 29 (601) опубліковано оголошення про конкурс на перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування на ряд об'єктів, серед яких були об'єкти №№ 907 та 908 «Ольгопіль АС - Вінниця АС - 1» номера рейсів 851/852 та 777/778. Організатором проведення конкурсу виступала Вінницька обласна державна адміністрація. Конкурс призначено на 19 вересня 2014 року.
До участі у конкурсі на об'єкти конкурсу №№ 907 та 908 «Ольгопіль АС - Вінниця АС - 1» номера рейсів 851/852 та 777/778 подано заявки від двох перевізників - претендентів: ТОВ «Ольгопільське автотранспортне підприємство» та ФОП ОСОБА_2.
Розпорядженням голови Вінницької обласної державної адміністрації від 02 лютого 2011 року № 43 «Про перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування відповідно до вимог Закону України «Про автомобільний транспорт» виконання функцій організатора покладено на Департамент житлово - комунального господарства, енергетики та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації.
08 вересня 2014 року Департамент звернувся з листом № 01-11-06/221 до начальника управління Державної автомобільної інспекції у Вінницькій області Солоненка П.Д., щодо надання інформації для забезпечення використання достовірної інформації при оцінці конкурсних пропозицій перевізників претендентів.
17 вересня 2014 року Департаментом отримано відповідь № 9/13080.
Під час співставлення конкурсним комітетом інформації зазначеної в анкету ФОП ОСОБА_2 та інформації наданої УДАІ встановлено розбіжності, а саме: в анкеті ФОП ОСОБА_2 зазначено, що три автотранспортні засоби Мерседес - Бенц 0530 сумарною пасажиромісткістю автобусів 117 місць відповідають категорії М3 класу В ІІІ.
Проте, згідно інформації УДАІ встановлено конкурсним комітетом, що один із згадуваних транспортних засобів відповідає категорії М3 класу ІІ, а решта 2 автомобілі відповідають категорії М3 класу І.
У зв'язку із зазначеним, конкурсним комітетом прийнято рішення про недопущення ФОП ОСОБА_2 до участі у конкурсі. Оскільки, до участі у конкурсі подано заяви двох претендентів перевізників, то після недопущення позивача до участі у конкурсі переможцем визнано ТОВ «Ольгопільське автотранспортне підприємство», що закріплено у протоколі від 19 вересня 2014 року № 41.
Позивач не погодився з таким рішенням конкурсного комітету та звернувся до суду із адміністративним позовом.
Так, постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 26 листопада 2014 року в справі № 802/3446/14-а в задоволенні адміністративного позову щодо визнання протиправним та скасування рішення конкурсного комітету з організації та проведення конкурсу на перевезення пасажирів автомобільним транспортом про недопущення ФОП ОСОБА_2 до участі у конкурсі та визнання протиправним та скасування рішення конкурсного комітету з організації та проведення конкурсу на перевезення пасажирів автомобільним транспортом про визнання переможцем конкурсу ТОВ «Ольгопільське АТП» відмовлено повністю.
Позивач з рішенням суду першої інстанції не погодився та оскаржив його в апеляційному порядку. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2015 року в справі № 802/3446/14-а постанову суду першої інстанції скасовано. Адміністративний позов ФОП ОСОБА_2 до Вінницької обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - ТОВ «Ольгопільське автотранспортне підприємство» про визнання протиправним та скасування рішень задоволено. Скасовано рішення конкурсного комітету з підготовки та проведення конкурсів на перевезення пасажирів на внутрішньо обласних міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування згідно протоколу від 19 вересня 2014 року щодо недопущення ФОП ОСОБА_2 до участі у конкурсі та рішення про визнання переможцем конкурсу по об'єктах: № 907 «Ольгопіль АС-Вінниця АС-1» № рейсу 851/852; № 908 «Ольгопіль АС-Вінниця АС-1» № рейсу 777/778.
У зв'язку із винесенням постанови Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2015 року в справі № 802/3446/14-а, якою скасовано результати проведеного конкурсу із визначення перевізника на автобусних маршрутах загального користування Департаментом житлово - комунального господарства, енергетики та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації організовано новий конкурс.
Так, 06 січня 2015 року ФОП ОСОБА_2 звернувся із заявою до директора департаменту житлово-комунального господарства, енергетики та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації про надання інформації щодо виходу газети в якій опубліковано об'єкти конкурсу на перевезення пасажирів на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, які відбудуться в січні-лютому 2015 року. Однак, відповіді на вказаний лист не отримав.
29 січня 2015 року ФОП ОСОБА_2 стало відомо, що цього дня було проведено конкурс по об'єктах: № 907 «Ольгопіль АС - Вінниця АС-1» № рейсу 851/852; № 908 «Ольгопіль АС - Вінниця АС-1» № рейсу 777/778, переможцем якого визнано ТОВ «Ольгопільське автотранспортне підприємство», а ФОП ОСОБА_2 не було допущено до участі у конкурсі.
30 січня 2015 року Департамент житлово-комунального господарства, енергетики та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації видав наказ № 5 від 30 січня 2015 року про введення в дію рішення конкурсного комітету від 29 січня 2015 року № 42 щодо визначення переможців конкурсу, а саме ТОВ «Ольгопільське автотранспортне підприємство».
30 січня 2015 року між Департаментом житлово-комунального господарства, енергетики та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації та ТОВ «Ольгопільське автотранспортне підприємство» укладено договори № 782м-15 та № 782м-15 про перевезення пасажирів на внутрішньо обласному та приміському автобусному маршруті загального користування.
ФОП ОСОБА_2 вважаючи дії Департаменту протиправними, а результати конкурсу неправомірними, з метою їх скасування звернувся до суду. Так, постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 23 лютого 2015 року, яка ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2015 року залишена без змін, визнано протиправними та скасовано рішення конкурсного комітету Вінницької обласної державної адміністрації з підготовки та проведення конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування згідно протоколу від 29 січня 2015 року щодо недопущення ОСОБА_2 до участі у конкурсі та визнання ТОВ «Ольгопільське автотранспортне підприємство» переможцем конкурсу по об'єктах: № 907 «Ольгопіль АС - Вінниця АС-1» № рейсу 851/852; № 908 «Ольгопіль АС - Вінниця АС-1» № рейсу 777/778.
Крім того, визнано протиправним та скасовано наказ Департаменту житлово-комунального господарства, енергетики та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації № 5 від 30 січня 2015 року про введення в дію рішення конкурсного комітету від 29 січня 2015 року щодо визнання ТОВ «Ольгопільське автотранспортне підприємство» переможцем конкурсу.
Зважаючи на наведені обставини та фактичне скасування результатів проведеного 29 січня 2015 року конкурсу, наказом Департаменту № 31 від 08 травня 2015 року (а.с. 42) було оголошено про проведення 23 червня 2015 року нового конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування по об'єктах: № 907 "Ольгопіль АС - Вінниця АС-1» № рейсу 851/852; № 908 «Ольгопіль АС - Вінниця АС-1» № рейсу 777/778.
23 червня 2015 року рішенням конкурсного комітету Вінницької обласної державної адміністрації з підготовки та проведення конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування згідно протоколу № 4 переможцем визначено ФОП ОСОБА_2.
08 липня 2015 року наказом Департаменту № 55 «Про введення в дію рішення обласного конкурсного комітету, оформленого протоколом від 23 червня 2015 року № 4 щодо визначення переможців конкурсу» введено в дію рішення обласного конкурсного комітету, оформленого протоколом від 23 червня 2015 року № 4 щодо визначення переможців конкурсу по об'єктах конкурсу № 907 «Ольгопіль АС - Вінниця АС-1» № рейсу 851/852; № 908 «Ольгопіль АС - Вінниця АС-1» № рейсу 777/778 (а.с.41).
В подальшому на підставі наказу Департаменту житлово-комунального господарства, енергетики та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації № 55 від 08 липня 2015 року між Департаментом та позивачем укладено договори № 75, 76 від 10 липня 2015 року про організацію перевезення пасажирів на внутрішньо обласному міжміському та приміському автобусному маршруті (а.с.36-39).
27 жовтня 2015 року ухвалою Вищого адміністративного суду України за касаційною скаргою Вінницької обласної державної адміністрації постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2015 у справі № 802/3446/14-а за позовом ФОП ОСОБА_2 до Вінницької обласної державної адміністрації, третя особа - ТОВ «Ольгопільське автотранспортне підприємство» про визнання протиправним та скасування рішення скасовано. Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 26 листопада 2014 року у справі 802/3446/14-а залишено в силі (а.с. 43).
23 листопада 2015 року з метою виконання ухвали Вищого адміністративного суду України від 27 жовтня 2015 року Департаментом прийнято наказ № 117 «Про визнання таким, що втратив чинність наказ від 08 травня 2015 року № 31 та наказ від 08 липня 2015 року № 55» (а.с.9).
25 листопада 2015 року Департаментом направлено на адресу позивача лист за вих. № 01-11-06/3023, яким повідомлено ФОП ОСОБА_2 про розірвання договорів № 75, 76 від 10 липня 2015 року про організацію перевезення пасажирів на внутрішньо обласному міжміському та приміському автобусному маршруті (а.с. 44).
Крім того, після направлення повідомлення про розірвання договорів № 75, 76 від 10 липня 2015 року про організацію перевезення пасажирів на внутрішньо обласному міжміському та приміському автобусному маршруті із позивачем, Департамент уклав нові договори №№ 130, 131 від 23 листопада 2015 року із ТОВ «Ольгопільське автотранспортне підприємство» (а.с.46-49).
Не погодившись із наказом № 117 «Про визнання таким, що втратив чинність наказ від 08 травня 2015 року № 31 та наказ від 08 липня 2015 року № 55» позивач із метою його оскарження та скасування звернувся до суду із цим позовом.
Надаючи оцінку оскаржуваному наказу Департаменту № 117 «Про визнання таким, що втратив чинність наказ від 08 травня 2015 року № 31 та наказ від 08 липня 2015 року №55», суд виходить із наступного.
Правове регулювання спірних правовідносин здійснюється Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 року № 586-XIV, Законом України «Про автомобільний транспорт» від 5 квітня 2001 року № 2344-III (Закон № 2344-III), постановою Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2008 року № 1081, якою затверджено Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування (Порядок № 1081) та Розпорядженням Вінницької обласної державної адміністрації від 04 листопада 2013 року № 476 Про затвердження Положення про Департамент житлово - комунального господарства, енергетики та інфраструктури облдержадміністрації.
Із змісту оскаржуваного наказу від 27 листопада 2015 року № 117 «Про визнання таким, що втратив чинність наказ від 08 травня 2015 року № 31 та наказ від 08 липня 2015 року № 55» встановлено, що як на підставу для його прийняття відповідач посилається на ухвалу Вищого адміністративного суду України від 27 жовтня 2015 року у справі № 802/3446/14-а, Закон № 2344-III, Розпорядження Вінницької обласної державної адміністрації від 2 лютого 2011 року № 43 «Про перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування» та Порядок № 1081.
Надаючи правову оцінку вказаним підставам для прийняття рішення суб'єктом владних повноважень, суд зазначає, що ухвалою Вищого адміністративного суду України від 27 жовтня 2015 року задоволено касаційну скаргу Вінницької обласної державної адміністрації внаслідок чого скасовано постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2015 року та залишено в силі постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 26 листопада 2014 року у справі 802/3446/14-а, якою відмовлено у задоволенні позову ФОП ОСОБА_2.
Внаслідок прийняття ухвали Вищого адміністративного суду України залишились чинними рішення конкурсного комітету про недопущення ФОП ОСОБА_2 до участі у конкурсі та про визнання переможцем конкурсу ТОВ «Ольгопільське АТП».
Колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на те, що обидва рішення стосуються конкурсу на перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування на ряд об'єктів, серед яких були об'єкти №№ 907 та 908 «Ольгопіль АС - Вінниця АС - 1» номера рейсів 851/852 та 777/778 оголошеного 20 серпня 2014 року.
Водночас згідно оскаржуваного наказу № 117 «Про визнання таким, що втратив чинність наказ від 08 травня 2015 року № 31 та наказ від 08 липня 2015 року № 55», скасовано рішення які стосуються іншого конкурсу, який проведений 23 червня 2015 року по вказаних вище об'єктах, та переможцем якого став ФОП ОСОБА_2.
Зокрема предметом визнання нечинними згідно наказу № 117 від 23 листопада 2015 року стали наказ від 08 травня 2015 року № 31 «Про оголошення проведення конкурсу на перевезення пасажирів 23 червня 2015 року» та наказ від 08 липня 2015 року № 55 «Про введення в дію рішення обласного конкурсного комітету, оформленого протоколом від 23 червня 2015 року № 4 щодо визначення переможців конкурсу».
Зі змісту ухвали від 27 жовтня 2015 року встановлено, що суд касаційної інстанції розглядаючи касаційну скаргу Вінницької обласної державної адміністрації у справі № 802/3446/14-а висновків щодо правової кваліфікації обставин проведеного 23 червня 2015 року конкурсу не робив так як правовідносини щодо проведення конкурсу 23 червня 2015 року не стосувалися предмету спору у справі № 802/3446/14-а. Тому і жодних висновків про незаконність як наказу від 08 травня 2015 року № 31 так і наказу від 08 липня 2015 року № 55 та про наявність підстав для їх скасування чи визнання нечинними у рішенні касаційного суду у справі № 802/3446/14-а не міститься.
Тому, посилаючись на ухвалу Вищого адміністративного суду України від 27 жовтня 2015 року у справі № 802/3446/14-а як на підставу для прийняття наказу від 27 листопада 2015 року № 117 відповідач на власний розсуд та без достатніх правових підстав на це протрактував правові наслідки прийнятого рішення, що суперечать як змісту самого рішення суду касаційної інстанції так і виходять за межі спірних правовідносин у справі № 802/3446/14-а.
Щодо інших нормативно правових актів, які застосовано відповідачем при прийнятті наказу від 27 листопада 2015 року № 117 «Про визнання таким, що втратив чинність наказ від 08 травня 2015 року № 31 та наказ від 08 липня 2015 року № 55», а саме Закону № 2344-III, Розпорядження Вінницької обласної державної адміністрації від 2 лютого 2011 року № 43 «Про перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування» та Порядку № 1081, то аналіз їх норм не дає підстав для висновку, що відповідач приймаючи спірний наказ діяв на підставі та в межах повноважень визначених Законом.
Також, під час розгляду справи колегією суддів встановлено, що прийняття наказу від 27 листопада 2015 року № 117 свідчить про вихід відповідачем за межі власних повноважень.
Як зазначалося колегією суддів, згідно оскаржуваного наказу № 117 від 23 листопада 2015 року визнано нечинними наказ від 08 травня 2015 року № 31 «Про оголошення проведення конкурсу на перевезення пасажирів 23 червня 2015 року» та наказ від 08 липня 2015 року № 55 «Про введення в дію рішення обласного конкурсного комітету, оформленого протоколом від 23 червня 2015 року № 4 щодо визначення переможців конкурсу».
Надаючи оцінку правовій природі наказів, що визнані нечинним наказом № 117 від 23 листопада 2015 року суд доходить висновку, що такі являються рішеннями структурного підрозділу місцевої державної адміністрації, ненормативного характеру, які фактично реалізовані станом на 23 листопада 2015 року.
Апелянти наголошують на тому, що оскаржуваним наказом №117 від 23 листопада 2015 року визнано такими, що втратили чинність накази № 31 від 08 травня 2015 року та № 55 від 08 липня 2015 року, а не скасовано їх.
Колегія суддів зауважує на те, що накази №31 від 08 травня 2015 року та №55 від 08 липня 2015 року, як правові акти індивідуальної дії, вичерпали свою чинність відразу після їх виконання (реалізації).
Тому правові підстави для повторного визнання їх такими, що втратили чинність відсутні.
Також колегія суддів погоджується з висновками суду І інстанції, що згідно п. 9.4. Положення про Департамент житлово-комунального господарства, енергетики та інфраструктури облдержадміністрації від 04 листопада 2013 року, від імені Департаменту видавати накази має право його керівник - директор Департаменту.
Водночас в силу ч. 4 ст. 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 року № 586-XIV, накази керівників структурних підрозділів місцевої державної адміністрації, що суперечать Конституції України, іншим актам законодавства, рішенням Конституційного Суду України та актам міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, можуть бути скасовані головою місцевої державної адміністрації, відповідним міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади.
Пунктом 10 Положення про Департамент житлово - комунального господарства, енергетики та інфраструктури облдержадміністрації від 04 листопада 2013 року також передбачено, що накази директора Департаменту, що суперечать Конституції та законам України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, можуть бути скасовані головою облдержадміністрації.
Тому, приймаючи оскаржуваний наказом № 117 від 23 листопада 2015 року та визнаючи такими що втратили чинність наказ від 08 травня 2015 року № 31 та наказ від 08 липня 2015 року № 55 в.о. Директора Департаменту вийшла за межі наданих як Законом так і Положенням повноважень, що свідчить про незаконність наказу.
Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Верховного Суду України, зокрема зазначеними у постанові від 25 грудня 2012 року у справі № 21-412а12.
Згідно з частиною 1 статті 244-2 КАС України, висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.
Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 року № 586-XIV так і Положенням про Департамент житлово - комунального господарства, енергетики та інфраструктури облдержадміністрації від 04 листопада 2013 року надано визначеним суб'єктам право та передбачено можливість скасування виключно таких наказів структурних підрозділів державних адміністрації, що суперечать Конституції та законам України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, рішенням Конституційного Суду України.
Натомість на момент прийняття наказу № 117 від 23 листопада 2015 року не було жодних правових підстав вважати незаконними накази від 08 травня 2015 року № 31 та від 08 липня 2015 року № 55, що визнані ним нечинними.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду І інстанції, що відповідач приймаючи наказ від 27 листопада 2015 року № 117 «Про визнання таким, що втратив чинність наказ від 08 травня 2015 року № 31 та наказ від 08 липня 2015 року № 55» вийшов за межі наданих законом повноважень, та діяв не у спосіб, що передбачений законами України, що є підставою для скасування такого наказу.
Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційних скарг не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, та повністю спростовуються встановленими у справі обставинами.
Відповідно до статті 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
На підставі вищевикладеного колегія суддів дійшла висновку про те, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а відтак постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 16 грудня 2015 року слід залишити без змін.
Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд
апеляційні скарги Департаменту житлово-комунального господарства, енергетики та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації, товариства з обмеженою відповідальністю "Ольгопільське автотранспортне підприємство" залишити без задоволення, а постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 16 грудня 2015 року - без змін.
Ухвала суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст. 212 КАС України.
Ухвала суду складена в повному обсязі 02 лютого 2016 року.
Головуючий Загороднюк А.Г.
Судді Полотнянко Ю.П. Драчук Т. О.