ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА
01601, м. Київ, вул. Командарма Каменєва 8, корпус 1
м. Київ
22 грудня 2015 року № 826/18777/15
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: головуючого судді Аблова Є.В., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» до Управління соціального захисту населення Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області про визнання протиправною бездіяльності та стягнення заборгованості, -
З позовом до Окружного адміністративного суду міста Києва звернулося державне територіально-галузеве об'єднання «Південно-Західна залізниця» до Управління соціального захисту населення Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області про визнання протиправною бездіяльності та стягнення заборгованості, мотивуючи позовні вимоги тим, що відповідач не проводив реєстрації додаткових зобов'язань та щомісячно не надсилав уточненої інформації про фактично нараховані у поточному місяці суми до фінансового органу виконкому міської ради, що є невиконанням вимог Постанови Кабінету Міністрів України від 04.03.02 р. №256, чим порушує право державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» на отримання компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізницею в повному розмірі.
У позовній заяві позивач просить суд:
- визнати протиправною бездіяльність Управління праці та соціального захисту населення Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області в частині невиконання вимог пункту 6 «Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального населення на рахунок субвенцій з державного бюджету», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.02 №256, а саме, не реєстрації за період з 01.07.14 до 31.12.14 своїх зобов'язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян по ст. Вишневе, ст. Боярка, ст. Тарасівка за вказаний період та не надсилань інформації про додаткові зобов'язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Києво-Святошинської районної державної адміністрації;
- стягнути з Управління праці та соціального захисту населення Києво-Святошинської районної державної адміністрації на користь державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» витрати на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01.07.14 по 31.12.14 в сумі 2292346 грн.;
- витрати по сплаті судового збору покласти на відповідача.
В судовому засіданні позивач підтримав позовні вимоги у повному обсязі та просив суд їх задовольнити.
Представник відповідача в судове засідання не з'явився, про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином.
Письмових заперечень до суду не надав, хоча зі змістом позовної заяви представник відповідача ознайомився ще 05.11.2015 р.
У відповідності до ч. 6 ст. 128 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, але прибули не всі особи, які беруть участь у справі, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.
Враховуючи неявку представника відповідача, суд ухвалив розглядати справу у порядку письмового провадження.
Розглянувши наявні матеріали справи, судом встановлено наступне.
08.01.2014 року між ДТГП «Південно-Західна залізниця» та Управлінням праці та соціального захисту населення Києво-Святошинської районної державної адміністрації укладено договір №155/1 на пільгове перевезення пасажирів залізничним транспортним загального користування та про відшкодування витрат за надані послуги, згідно умов якого перевізник зобов'язується надавати послуги з перевезення окремих категорій громадян, які відповідно до чинного законодавства мають право на пільговий проїзд, а замовник здійснює компенсаційні виплати за перевезення пільгових категорій громадян, які оформили пільгові проїзні документи, в повному обсязі.
Згідно п. 1.2 договору при здійсненні компенсаційних виплат за перевезення Пільгових категорій громадян сторони керуються Закону України «Про державний бюджет» на відповідний рік, з урахуванням статей 46, 102 Бюджетного кодексу України, постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 року №256 «Про затвердження Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенції з державного бюджету» (із змінами), постановою Кабінету Міністрів України від 29.01.2003 №117 «Про Єдиний державний автоматизований реєстр осіб, які мають право на пільги» (із змінами) та постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2009 р. №1359 «Про затвердження Порядку розрахунку обсягів компенсаційних витрат за пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян».
Відповідно до п.2.2.1 перевізник зобов'язується здійснювати пільгове перевезення передбачених законодавством України категорій громадян.
Замовник зобов'язується перераховувати перевізнику кошти для покриття витрат, пов'язаних з перевезенням пільгових категорій громадян, згідно Закону України «Про державний бюджет України на 2014 рік» за рахунок державного бюджету в межах кошторисних призначень, затверджених в районному бюджеті на компенсацію за пільговий проїзд таких громадян згідно наданих розрахунків.
При цьому, термін дії даного Договору встановлюється з 01.01.2014 року і діє до 31.12.2014 року (п.7 договору).
Як зазначає позивач, залізниця здійснює всі дії щодо виконання договірних зобов'язань з надання послуг по перевезенню пільгових категорій громадян та обліку цих пасажирі 2292346,14 грн., однак відповідачем відшкодовані збитки від перевезення пільгових категорій громадян не в повному обсязі.
Незгода позивача з бездіяльністю відповідача щодо виплати сум компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян зумовила його звернення до суду за захистом своїх порушених прав з даним адміністративним позовом, при вирішенні якого суд виходить з наступного.
Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів.
Адміністративний договір -дво - або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди (пункт 14 частини 1 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України).
Відповідно до частини 5 статті 9 Закону України “Про залізничний транспорт” визначено, що для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.
Як встановлено судом та не заперечується відповідачем, державне територіально-галузеве об'єднання «Південно-Західна залізниця» в особі відокремленого підрозділу Козятинської дирекції залізничних перевезень згідно діючого законодавства України щодо пільг, компенсацій і гарантій протягом липень-грудень 2014 року надавало послуги по пільговому перевезенню окремих категорій громадян у приміському сполученні по Києво-Святошинському районі Київської області.
Пільги з безоплатного користування приміським транспортом окремих категорій громадян передбачені: Законом України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” від 28.02.1991 року №796-ХІІ; Законом України “Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту” від 22.10.1993 року №3551-ХІІ; Законом України “Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні” від 21.03.1991 року №875-ХІІ; Законом України “Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні” від 16.12.1993 року №3721-ХІІ; Постановою Кабінету Міністрів України від 17.05.1993 року № 354 “Про безплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування”.
Законом України “Про Державний бюджет України на 2014 рік” передбачено виділення коштів на компенсацію підприємствам транспорту за надання послуг по пільговому перевезенню окремих категорій громадян.
Зокрема, на виконання вказаної державної програми згідно додатку 7 до Закону України “Про Державний бюджет України на 2014 рік” від 16.01.2014 року №719-VII передбачено додаткову дотацію з державного бюджету до обласного бюджету Київської області в сумі 69112,5 тис. грн.
Порядок фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 4 березня 2002 року № 256 (далі - Порядок №256).
Відповідно до п.п.2,3 Порядку №256 фінансування видатків місцевих бюджетів за державними програмами соціального захисту населення провадиться за рахунок субвенцій, передбачених державним бюджетом на відповідний рік, у межах обсягів, затверджених у обласних бюджетах, бюджеті Автономної Республіки Крим, бюджетах міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення та у районних бюджетах на зазначені цілі. Забороняється фінансування місцевих програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету.
Головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення.
Згідно п. 5 Порядку №256 головні розпорядники коштів місцевих бюджетів щомісяця готують інформацію про фактично нараховані суми та акти звіряння розрахунків за надані послуги з підприємствами - надавачами відповідних послуг і надсилають їх фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення): до 22 числа місяця, що настає за звітним, - щодо пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот, компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян, пільг з послуг зв'язку, зокрема безпроводового доступу до телекомунікаційної мережі з придбанням відповідних стаціонарних абонентських терміналів, та інших передбачених законодавством пільг (крім пільг на одержання ліків та зубопротезування). Інформація про фактично нараховані за звітний період суми подається як в цілому, так і за розрахунками, не проведеними згідно з Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 січня 2005 р. N 20.
Фінансові органи районних держадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) на підставі актів звіряння, зазначених у пункті 5 цього Порядку, щомісяця готують реєстри нарахованих сум та подають їх Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі: до 25 числа місяця, що настає за звітним, - щодо пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот, компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян, пільг з послуг зв'язку, зокрема безпроводового доступу до телекомунікаційної мережі з придбанням відповідних стаціонарних абонентських терміналів, та інших передбачених законодавством пільг (крім пільг на одержання ліків та зубопротезування). Інформація про фактично нараховані за звітний період суми подається як в цілому, так і за розрахунками, не проведеними згідно з Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 січня 2005 р. N 20 (п. 6 Порядку №256).
Відповідно до п. 7 Порядку №256 Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, фінансові органи обласних держадміністрацій протягом двох операційних днів після отримання коштів субвенцій надають органам Державної казначейської служби платіжні доручення щодо перерахування цих коштів на рахунки районних бюджетів, бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення пропорційно фактичним зобов'язанням з пільг, субсидій, допомоги та компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян відповідних бюджетів на дату проведення платежів з їх оплати.
Згідно ч. 2 п. 8 Порядку №256 головні розпорядники коштів місцевих бюджетів здійснюють у п'ятиденний строк розрахунки з постачальниками відповідних послуг і ведуть облік за видами пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот, придбання твердого та рідкого пічного побутового палива і скрапленого газу; допомоги сім'ям з дітьми, малозабезпеченим сім'ям, інвалідам з дитинства, дітям-інвалідам та тимчасової державної допомоги дітям; компенсації особам, які згідно із статтями 43 і 48 Гірничого закону України мають право на безоплатне отримання вугілля на побутові потреби, але проживають у будинках, що мають центральне опалення; компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян; пільг з послуг зв'язку, зокрема безпроводового доступу до телекомунікаційної мережі з придбанням відповідних стаціонарних абонентських терміналів, та інших передбачених законодавством пільг (крім пільг на одержання ліків та зубопротезування).
Зважаючи на наведене, суд звертає увагу на те, що у спірних правовідносинах обов'язок Управління праці та соціального захисту населення Києво-Святошинської районної державної адміністрації відшкодувати залізниці витрати на перевезення пільгових категорій громадян, як його владну управлінську функцію, визначено Законом України “Про Державний бюджет України на 2014 рік”, статтею 7 Закону України “Про залізничний транспорт”, Порядком фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 року № 256.
Як уже зазначалось, з метою виконання вимог чинного законодавства між позивачем та Управлінням праці та соціального захисту населення Києво-Святошинської районної державної адміністрації 08.01.2014 року укладено договір на пільгове перевезення залізничним транспортом у приміському сполученні окремих категорій громадян.
Суд звертає увагу на те, що принцип обов'язковості договору пов'язаний із принципом добросовісності, оскільки сторони договору повинні виконувати договір добросовісно.
Договір, укладений сторонами з дотриманням вимог, необхідних для чинності правочину, у тому числі відповідно до чинних нормативно-правових актів, має обов'язкову силу насамперед для самих його сторін. Будучи пов'язаними взаємними правами та обов'язками (зобов'язаннями), сторони не можуть в односторонньому порядку відмовлятися від виконання зобов'язання або змінювати його умови, крім випадків, передбачених угодою сторін або законом.
Матеріалами справи підтверджується, що на виконання вказаних вище умов договору, залізницею надано послуги по перевезенню пільгових категорій громадян зі станцій Вишневе, Боярка, Тарасівка на загальну суму 2292346,14 грн., що підтверджується актами звіряння розрахунків та обліковими формами.
Водночас, відповідачем не компенсовано залізниці понесених витрат., що свідчить про невиконання Управлінням праці та соціального захисту населення Києво-Святошинської районної державної адміністрації державної програми соціального захисту населення.
При цьому, відповідно до п. 6 Порядку №256 у разі виникнення додаткових зобов'язань головні розпорядники коштів місцевих бюджетів надсилають щомісяця до 18 числа фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) уточнену інформацію про фактично нараховані у поточному місяці суми. Зазначені фінансові органи готують уточнені реєстри нарахованих у поточному місяці сум та подають їх до 20 числа Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі.
Відповідач не надав до суду доказів, що здійснював проведення реєстрації додаткових зобов'язань та щомісячних надсилань уточненої інформації про фактично нараховані у поточному місяці суми до фінансового органу Києво-Святошинської районної державної адміністрації.
Таким чином, відповідач в цій частині не виконував вимоги Постанови Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року № 256, чим порушує право ДТГО “Південно-Західної залізниці” на отримання компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізницею в повному розмірі, що в свою чергу дає підстави вважати протиправною бездіяльність Управління праці та соціального захисту населення Києво-Святошинської районної державної адміністрації.
З огляду на викладене, відсутність коштів для належного виконання грошового зобов'язання не може бути визнана обставиною, що звільняє від відповідальності (форс-мажорною обставиною), незалежно від підстав її виникнення.
Крім того, мотивувальною частиною постанови Верховного Суду України від 13.10.2009 р. №21-348во09 визначено, що мета укладання договору про розрахунки за надані послуги по перевезенню позбавлена ознак, що притаманні меті цивільно-правової угоди, тобто перевізник не мав за мету набуття майнового блага, а сторони не були вільні у визначенні умов договору. Також Верховний Суд України в даному випадку зазначає, що відсутність бюджетного асигнування не є підставою для звільнення від виконання грошового зобов'язання, взятого на себе державою в особі органу виконавчої влади.
Згідно з частиною 1 статті 17 Закону України “Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини” суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Відтак, суд також звертає увагу на те, що у справі “Кечко проти України” Європейський Суд з прав людини констатував, що не приймає аргумент Уряду щодо відсутності бюджетних асигнувань, оскільки органи державної влади не можуть посилатись на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов'язань.
Крім того, як свідчить практика Європейського Суду з прав людини, державний орган не може посилатися на відсутність коштів, щоб не виплачувати борг, у тому числі той, що підтверджений судовим рішенням. Така відсутність коштів не може бути визнана як виключна обставина, та є порушенням пункту 1 статті 6, статті 13 Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Законом України від 11 вересня 1997 року, про що також зазначено в Рішенні Європейського суду з прав людини у справі “Жовнер проти України” від 29 червня 2004 року.
Також, в інформаційному листі Вищого адміністративного суду України від 01.06.2010 р. № 781/11/13-10 зазначено, що суди, відмовляючи в задоволенні позовних вимог про стягнення коштів, дійшли помилкового висновку, що відсутність бюджетного асигнування є підставою для звільнення від виконання грошового зобов'язання, взятого на себе державою в особі органу виконавчої влади, в даному випадку в особі відповідача.
Пунктом 3.8 договору №155/1 визначено, що замовник на підставі розрахунків та актів звіряння про пільгове перевезення громадян, забезпечує перерахування Перевізнику сум, в межах кошторисних призначень, затверджених в районному бюджеті.
У відповідності до Постанови КМУ від 16.12.2009 р. №1359 оплата проводиться у п'ятиденний строк після надходження коштів на власні рахунки на підставі рахунків фактичних витрат перевезення пільгових категорій громадян, складених Перевізником.
Водночас, сторонами не надано до суду доказів того, що кошторисом на 2014 р., затвердженим головою Києво-Святошинської райдержадміністрації була передбачена така сума коштів на компенсаційні виплати на пільговий проїзд на залізничному транспорті, які фактично були понесені позивачем у розмірі 2292346 грн., зважаючи на що, позовні вимоги в частині стягнення з Управління праці та соціального захисту населення Києво-Святошинської районної державної адміністрації на користь державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» витрати в сумі 2292346 грн. на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01.07.14 по 31.12.14 є передчасними.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.03.2014 року у справі №826/2378/14, постанові Окружного адміністративного суду м. Києва від 30.09.2013 року в справі №2а-12741/12/2670, ухвалі Київського апеляційного адміністративного суду від 18.03.2014 року, якою залишено без змін постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 24.10.2013 року, у справі №826/14742/13-а.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 1 ст. 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 72 цього Кодексу.
Відповідно до ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
В даному випадку, відповідач, як суб'єкт владних повноважень, не надав суду допустимих доказів на спростування заявлених позивачем позовних вимог.
За таких обставин, Окружний адміністративний суд міста Києва, за правилами, встановленими ст.86 Кодексу адміністративного судочинства України, перевіривши наявні у справі докази, вважає заявлені позовні вимоги обґрунтованими в частині та такими, що підлягають частковому задоволенню.
Частиною 1 ст. 94 КАС України визначено, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати з Державного бюджету України (або відповідного місцевого бюджету, якщо іншою стороною був орган місцевого самоврядування, його посадова чи службова особа).
Враховуючи вищенаведене, керуючись ст.ст. 69-72, 94, 158-163 КАС України, Окружний адміністративний суд міста Києва,-
Позовні вимоги державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Управління праці та соціального захисту населення Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області в частині невиконання вимог пункту 6 «Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального населення на рахунок субвенцій з державного бюджету», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.02 №256, щодо нездійснення реєстрації за період з 01.07.14 до 31.12.14 зобов'язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян по ст. Вишневе, ст. Боярка, ст. Тарасівка за вказаний період та не надсилань інформації про додаткові зобов'язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Києво-Святошинської районної державної адміністрації.
В задоволенні решти позовних вимог відмовити
Судові витрати в сумі 73,08 грн. присудити на користь державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» за рахунок Державного бюджету України.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подачі в Окружний адміністративний суд міста Києва апеляційної скарги на постанову протягом десяти днів з дня її проголошення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає до Київського апеляційного адміністративного суду.
Якщо апеляційна скарга не була подана у строк, встановлений ст. 186 КАС України, постанова набирає законної сили після закінчення цього строку
Суддя Є.В. Аблов