21 січня 2016 р.Справа № 820/10498/15
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі
Головуючого судді: Лях О.П.
Суддів: Старосуда М.І. , Яковенка М.М.
при секретарі судового засідання Резніченко Ю.В.
за участю представника позивача Заярного О.С.
прокурора Зеленського М.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Харківської міської ради на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 23.11.2015р. по справі № 820/10498/15 за позовом Харківської міської ради до Заступника прокурора Харківської області третя особа Споживче товариство "Житлово-будівельний кооператив "АВАНТАЖ" про визнання дій протиправними,
Позивач, Харківська міська рада, звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до заступника прокурора Харківської області, третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Споживче товариство "Житлово - будівельний кооператив "АВАНТАЖ", в якому просив суд визнати протиправними дії заступника прокурора Харківської області щодо подання до Господарського суду Харківської області позовної заяви від 26.08.2015 року (вих. № 05/01-2006 вих15-2015) до відповідачів - Харківської міської ради та СТ "ЖБК "Авантаж"; треті особи, які не заявляють самостійних вимог на стороні позивача: Державна інспекція сільського господарства в Харківській області, про визнання незаконним та скасування п.п. 11.4 додатку 1 до рішення 15 сесії 6 скликання "Про надання юридичним та фізичним особам у користування земельних ділянок для експлуатації та обслуговування будівель і споруд" від 25.04.2012 року № 693/12.
Позовні вимоги вмотивовано протиправністю дій заступника прокурора Харківської області щодо здійснення представництва інтересів Харківської міської ради в суді, а саме здійснення у незаконний спосіб процесуальних дій, спрямованих на визнання незаконним та скасування п.п.11.4 додатку №1 до рішення ради «Про надання земельних ділянок для будівництва об'єктів» від 25.04.2012 №693/12 без підтвердження судом підстав для представництва
Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2015 р. № 820/10498/15 у задоволенні адміністративного позову - відмовлено.
Харківська міська рада не погодилася із зазначеною постанову суду першої інстанції та подала апеляційну скаргу, в якій , посилаючись на невідповідність судового рішення вимогам щодо законності та обґрунтованості через порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову про задоволення адміністративного позову.
Під час апеляційного розгляду справи представник апелянта доводи апеляційної скарги підтримав.
Представник відповідача просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржувану постанову - без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, дослідивши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів приходить до наступного.
За змістом пункту першого частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, справа адміністративної юрисдикції (далі - адміністративна справа) - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Отже, справою адміністративної юрисдикції є спір, який виник між двома (кількома) конкретними суб'єктами стосовно їхніх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єктів, а ці суб'єкти відповідно зобов'язані виконувати вимоги та приписи такого владного суб'єкту. У випадку якщо суб'єкт владних повноважень у спірних правовідносинах не здійснює вказані владні управлінські функції щодо іншого суб'єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції, і, відповідно, не може вирішуватись адміністративним судом.
У частині другій статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
За змістом частини другої статті 17 К Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України; спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.
Отже, з викладених правових норм вбачається, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори. Разом з тим, спір набуває ознак публічно-правового не тільки за умов наявності серед суб'єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.
Аналогічна правова позиція викладена в п.3 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 р. № 8 "Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів".
Як вбачається з матеріалів справи, заступник прокурора Харківської області в інтересах держави звернувся до господарського суду Харківської області з позовом від 26.08.2015 року до відповідачів - Харківської міської ради, СТ "ЖБК "Авантаж"; треті особи: Державна інспекція сільського господарства в Харківській області, Управління Держземагенства у м. Харкові, в якій позивач просить суд визнати незаконним та скасувати п.п. 11.4. додатку 1 до рішення 15 сесії 6 скликання "Про надання земельних ділянок для будівництва об'єктів" від 25.04.2012 року № 693/12 (а.с.13-21).
Зазначене звернення заступника прокурора Харківської області з позовом до господарського суду Харківської області позивач вважає протиправним.
Однак, колегія суддів зазначає, що право прокурора на звернення з позовом до господарського суду в інтересах держави та щодо наявності підстав для такого звернення визначено Законом України "Про прокуратуру" та Господарським процесуальним кодексом України.
За змістом статті 2 2 ГПК України господарський суд порушує справи за позовними заявами, крім іншого, прокурорів, які звертаються до господарського суду в інтересах держави. Прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також вказує орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до господарського суду прокурор зазначає про це в позовній заяві. Прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, передбачених частиною третьою статті 25 Закону України "Про прокуратуру". Невиконання прокурором вимог щодо надання господарському суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в господарському суді має наслідком повернення поданої ним позовної заяви в порядку, встановленому статтею 63 цього Кодексу.
Отже, господарський суд здійснює розгляд питання про підтвердження підстав для представництва прокурором інтересів держави після порушення справи за позовною заявою прокурора, який звертається до суду в інтересах держави. І лише після такого підтвердження прокурор набуває процесуальних повноважень сторони процесу.
До моменту звернення прокурора з позовом до суду та до порушення господарським судом справи за вказаним позовом, у суду відсутні повноваження для розгляду питань, пов'язаних з підтвердження підстав представництва.
В той же час, невиконання прокурором вимог щодо надання господарському суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в господарському суді потягне за собою повернення поданої ним позовної заяви.
Відповідно до ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Частиною 6 ст.23 вказаного Закону передбачено, що під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження: звертатися до суду з позовом (заявою, поданням); вступати у справу, порушену за позовом (заявою, поданням) іншої особи, на будь-якому етапі судового провадження; ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; брати участь у розгляді справи; подавати цивільний позов під час кримінального провадження у випадках та порядку, визначених кримінальним процесуальним законом; брати участь у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справі, в якій прокурором здійснювалося представництво інтересів громадянина або держави в суді; з дозволу суду ознайомлюватися з матеріалами справи в суді та матеріалами виконавчого провадження, робити виписки з них, отримувати безоплатно копії документів, що знаходяться у матеріалах справи чи виконавчого провадження.
Отже, для захисту законних інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом, звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).
Прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також вказує орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до господарського суду прокурор зазначає про це в позовній заяві. Прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді. Невиконання прокурором вимог щодо надання господарському суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в господарському суді має наслідком повернення поданої ним позовної заяви в порядку, встановленому статтею 63 цього Кодексу.
Відповідно до п.2, 3 Резолютивної частини рішення Конституційного суду України №3-рп/9 від 08.04.1999 під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах», зазначеним у ст.2 ГПК України, потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади; під представництвом прокуратурою України інтересів держави в господарському суді за змістом п.2 ст.121 Конституції України, ст.ст.2, 29 ГПК України треба розуміти правовідносини, в яких прокурор, реалізуючи визначені Конституцією України та законами України повноваження, вчиняє в суді процесуальні дії з метою захисту інтересів держави.
В даному випадку прокурор звернувся до господарського суду з позовом до Харківської міської ради, яка є відповідачем у справі, право прокурора на звернення з позовом до господарського суду в інтересах держави та наявність підстав для такого звернення вже перевірено господарським судом відповідно до вимог Господарського процесуального кодексу України під час прийняття судового рішення господарським судом Харківської області 02.11.2015 року по справі № 922/5083/15 .
Зазначеним рішенням за наслідками розгляду позову заступника прокурора Харківської області до Харківської міської ради, СТ "ЖБК "Авантаж"; треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів: Державна інспекція сільського господарства в Харківській області, Управління Держземагенства у м. Харкові про скасування рішення задоволено клопотання другого відповідача про застосування строку позовної давності та у задоволенні позову - відмовлено (а.с. 11-115).
Оскільки, звернення заступника прокурора до суду з позовом в інтересах держави є реалізацією таким суб'єктом владних повноважень своїх процесуальних прав і жодним чином не пов'язано зі здійсненням ним владних управлінських функцій і право на таке звернення та наявність підстав для такого звернення вже перевірено , в даному випадку, господарським судом відповідно до вимог Господарського процесуального кодексу України, тому відсутні правові підстави вважати, що спір між позивачем і відповідачем в справі, що розглядається, є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Колегія суддів зазначає, що за змістом пункту другого частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України до компетенції адміністративного суду віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ. Перегляд судових рішень розглянутих за правилами господарського судочинства, регулюється нормами Господарського процесуального кодексу.
Враховуючи вищевикладене, судова колегія приходить до висновку, що апеляційна скарга Харківської міської ради підлягає задоволенню частково, в частині скасування постанови суду першої інстанції, а провадження у справі належить закрити, оскільки такий позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до п.4 частини 1 статті 198 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати постанову суду і залишити позовну заяву без розгляду або закрити провадження у справі.
Керуючись ст. 160, 167, 195, 196, 198, 203, 205, 206, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Харківської міської ради задовольнити частково.
Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 23.11.2015р. по справі № 820/10498/15 скасувати.
Провадження у справі за позовом Харківської міської ради до Заступника прокурора Харківської області третя особа Споживче товариство "Житлово-будівельний кооператив "АВАНТАЖ" про визнання дій протиправними закрити.
Ухвала суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складення в повному обсязі.
Повний текст ухвали виготовлений 22.01.2016 р.
Головуючий суддя (підпис)Лях О.П.
Судді(підпис) (підпис) Старосуд М.І. Яковенко М.М.