ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01601, м. Київ, вул. Командарма Каменєва 8, корпус 1
м. Київ
21 січня 2016 року № 826/13358/15
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Іщука І.О. розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовомОСОБА_1
доГолови Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя Князевича Руслана Петровича
провизнання протиправною бездіяльність, зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Голови Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя Князевича Руслана Петровича, в якому просив, з урахуванням уточнюючих позовних вимог:
- визнати протиправною бездіяльність Голови Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя Князевича Р.П., що полягає в невиконанні покладеного на нього законом обов'язку з організації підготовки Комітетом з питань правової політики та правосуддя висновків до законопроекту № 1788 від 16.01.2015 р., передбачених ст. 145 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», та подальшого подання цих висновків Верховній Раді України;
- зобов'язати Голову Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя Князевича Р.П. організувати підготовку Комітетом з питань правової політики та правосуддя висновків до законопроекту № 1788 від 16.01.2015 р., передбачених ст. 145 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», та подання цих висновків Верховній Раді України.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 липня 2015 року відмовлено у відкритті провадження в даній адміністративній справі.
Відмовляючи у відкритті провадження, суд виходив з того, що позивачем фактично оскаржується бездіяльність відповідача, який не є суб'єктом владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України. Також судом було роз'яснено позивачу, що цей спір є предметом розгляду суду у межах цивільного, а не адміністративного судочинства.
Згідно статті 1 Закону №116/95-ВР комітет Верховної Ради України - орган Верховної Ради України, який утворюється з числа народних депутатів України для здійснення за окремими напрямами законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, виконання контрольних функцій. Комітет відповідальний перед Верховною Радою України і підзвітний їй.
Отже, згідно цього Закону №116/95-ВР та статті 89 Конституції України комітети Верховної Ради України не є органами державної влади, а їх рішення, висновки та рекомендації мають для Верховної Ради України не обов'язковий, а лише дорадчий характер. За своїм конституційним статусом комітети є органами, які забезпечують здійснення парламентом його повноважень. У комітетів Верховної Ради України відсутні владні управлінські функції, які належать лише самій Верховній Раді України.
Аналогічна правова позиція суду викладена у постанові Вищого адміністративного суду України від 04.12.2012 у справі №К/9991/40827/11.
Ухвалою Київського апеляційного суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.07.2015 р. скасовано. Справу направлено до Окружного адміністративного суду м. Києва для продовження розгляду.
Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду дійшла висновку, що Голова Комітету Верховної Ради України є суб'єктом владних повноважень, рішення якого, в межах наданих повноважень, є здійснення ним владних управлінських функцій, а тому даний адміністративний позов підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Позовні вимоги обґрунтовані протиправною бездіяльністю Голови Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя Князевичем Р.П., яка полягає у невинесенні на розгляд засідання Комітету законопроекту № 1788 протягом п'яти місяців, чим порушено права та законні інтереси позивача.
Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав та просив суд задовольнити їх в повному обсязі з підстав, викладених в позовній заяві.
Представник відповідача в судове засідання не з'явився, про час, дату та місце судового розгляду справи був повідомлений належним чином, докази чого містяться в матеріалах справи. Про причини неявки в судове засідання не повідомив. Із заперечень відповідача вбачається, що Голова Комітету з питань правової політики та правосуддя Князевич Р.П. вніс на розгляд Комітету проект Закону про внесення змін до статті 124 Конституції України (щодо визнання положень Римського статуту). Дана пропозиція поставлена на голосування, за результатами якого одноголосно прийнято рішення відкласти розгляд проекту Закону України про внесення змін до статті 124 Конституції України, реєстраційний номер 1788, тобто підстави для задоволення позову відсутні.
Відповідно до частини шостої статті 128 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але прибули не всі особи, які беруть участь у справі, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.
У зв'язку з тим, що відсутні перешкоди для розгляду справи у судовому засіданні, але прибули не всі особи, які беруть участь у справі, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, а також зважаючи на відсутність потреби заслухати свідка чи експерта, суд дійшов висновку про можливість розгляду справи у письмовому провадженні.
Розглянувши подані сторонами документи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.
16 січня 2015 року ОСОБА_1 та групою із 154 народних депутатів України до Верховної Ради України було подано Проект Закону про внесення змін до статті 124 Конституції України (щодо визнання положень Римського статуту), який було зареєстровано за № 1788. Головним комітетом визначено Комітет Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя.
Як зазначає позивач, законопроект було подано з огляду на обов'язок України ратифікувати та імплементувати Римський статут Міжнародного кримінального суду, закріплений у ст. 8 Угоди про асоціацію з Європейським Союзом.
Головним комітетом законопроект № 1788 було отримано 19.01.2015 р., що підтверджується відомостями з реєстраційної картки, розміщеної на сайті Верховної Ради України.
Проте, на засіданні Головного комітету вказаний законопроект не розглянуто, жодних висновків щодо нього не надано.
06.03.2015 р. позивач звернувся до Голови Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя Князевича Р.П. з проханням розглянути законопроект № 1788 на найближчому засіданні, попередньо запросивши позивача. Але жодної відповіді на вказане звернення не отримав.
З огляду на викладене, позивач вважає, що Головою Комітету Верховної Ради України допущено протиправну бездіяльність, чим порушено права позивача, у зв'язку із чим останній звернувся до суду із позовом.
Досліджуючи надані сторонами докази, аналізуючи наведені міркування та заперечення, оцінюючи їх в сукупності, суд бере до уваги наступне.
Згідно із ч. 1 ст. 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.
Відповідно до ч. 4 ст. 76 Конституції України повноваження народних депутатів України визначаються Конституцією та законами України.
Статус (права, обов'язки і відповідальність) народного депутата України у Верховній Раді України та за її межами, встановлює правові і соціальні гарантії здійснення народним депутатом України своїх депутатських повноважень визначено Законом України «Про статус народного депутата України» від 17 листопада 1992 року N 2790-XII (надалі - Закон N 2790-XII).
Статтею 12 названого Закону визначено, що народний депутат має право законодавчої ініціативи, яке реалізується у формі внесення до Верховної Ради України: законопроекту; проекту постанови; іншої законодавчої пропозиції.
Порядок внесення законопроекту, проекту постанови чи іншої законодавчої пропозиції на розгляд Верховної Ради України та порядок їх розгляду визначаються законом про Регламент Верховної Ради України.
Згідно із ч. 1 ст. 89 Конституції України Верховна Рада України для здійснення законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України створює з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України та обирає голів, перших заступників, заступників голів та секретарів цих комітетів.
Правовий статус комітетів Верховної Ради України, їх функції та організаційні основи діяльності визначено Законом України «Про комітети Верховної Ради України» від 4 квітня 1995 року N 116/95-ВР (надалі - Закон N 116/95-ВР).
Відповідно до ч. 1 названого Закону Комітет Верховної Ради України (далі - комітет) - орган Верховної Ради України, який утворюється з числа народних депутатів України для здійснення за окремими напрямами законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, виконання контрольних функцій.
За своїм конституційним статусом комітети Верховної Ради України є органами, які мають предметно визначену компетенцію і забезпечують здійснення парламентом його повноважень.
Отже, діяльність комітетів Верховної Ради України пов'язана з вирішенням питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України (абзац перший пп. 4.2 п.4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 05.03.2003 р. № 5-рп.).
Згідно із частинами першою та другою ст. 41 Закону N 116/95-ВР комітети планують свою роботу на кожну чергову сесію Верховної Ради України. Плани роботи комітету затверджуються рішенням комітету до початку чергової сесії Верховної Ради України, на яку формується план.
Згідно із положеннями частин третьої - п'ятої ст. 44, ст. 49 цього ж Закону голосування на засіданні комітету здійснюється членами комітету особисто і відкрито. За результатами розгляду питань на засіданнях комітетів більшістю голосів присутніх приймаються акти (рішення, висновки, рекомендації). Прийняті комітетом акти можуть бути переглянуті, якщо за це проголосує більшість від затвердженого Верховною Радою України складу членів комітету.
Отже, розгляд питань на засіданнях комітетів щодо законопроектів відбувається шляхом таємного або відкритого голосування, за результатами якого приймаються відповідні акти.
Статтею 34 Закону N 116/95-ВР визначено повноваження Голови та заступника голови комітету.
Так, Голова комітету організовує роботу комітету шляхом внесення пропозицій на засідання комітету щодо розподілу обов'язків між першим заступником, заступником (заступниками) голови комітету; забезпечення складання плану роботи комітету.
Крім того, Голова комітету забезпечує виконання плану-графіка робіт над законопроектами та проектами інших актів Верховної Ради України, щодо яких комітет визначено головним; головує на засіданнях комітету; організовує повідомлення членів комітету про проведення засідання комітету та його порядок денний; запрошує в разі необхідності фахівців для участі в роботі комітету та робочих груп; підписує акти, прийняті комітетом, та протоколи засідань комітету; представляє комітет у відносинах з Головою та заступниками Голови Верховної Ради України, іншими комітетами Верховної Ради України, державними органами та органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, а також з відповідними органами парламентів іноземних держав та міжнародними організаціями; організовує виконання рішень комітету та інформує членів комітету про хід їх виконання; організовує підготовку звіту про роботу комітету; доповідає Верховній Раді України про роботу комітету, інформує Погоджувальну раду депутатських фракцій Верховної Ради України про позицію комітету щодо питань, розглянутих на його засіданнях; організовує взаємодію роботи комітету з підрозділами Апарату Верховної Ради України; дає доручення з організаційних питань першому заступнику, заступнику (заступникам) голови комітету, головам підкомітетів, секретарю комітету; забезпечує загальне керівництво секретаріатом комітету; інформує членів комітету про офіційні документи, листи, що надійшли до комітету, а також робить інші повідомлення, які стосуються діяльності комітету; інформує щомісячно відповідні фракції у Верховній Раді України про відсутність їх членів на засіданнях комітету без поважних причин; веде прийом громадян за дорученням Голови Верховної Ради України відповідно до встановленого графіка; здійснює інші повноваження, передбачені цим Законом, Регламентом Верховної Ради України, рішеннями Верховної Ради України та розпорядженнями Голови Верховної Ради України.
Як вже зазначалось порядок розгляду законопроектів визначається Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 року N 1861-VI, яким затверджено Регламент Верховної Ради України (надалі - Регламент).
Частинами першою та другою ст. 3 Регламенту визначено, що засідання Верховної Ради є відкритими і гласними, крім випадків, установлених Конституцією України та цим Регламентом. Відкритість засідань Верховної Ради забезпечується шляхом доступу до них будь-яких осіб, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до відкритих засідань визначається розпорядженням Голови Верховної Ради України.
Згідно із ч. 1 ст. 89 Регламенту право законодавчої ініціативи у Верховній Раді належить Президенту України, народним депутатам, Кабінету Міністрів України і Національному банку України.
Законопроект, проект іншого акта подається до Верховної Ради за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом (ч. 2 ст. 90 Регламенту).
Згідно із ч. ч. 1, 4 ст. 92 Регламенту законопроект, проект іншого акта, внесений до Верховної Ради, реєструється в Апараті Верховної Ради. Усі зареєстровані законопроекти, проекти інших актів та супровідні документи вводяться Апаратом Верховної Ради до бази даних законопроектів електронної комп'ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради.
Відповідно до ч. 1 ст. 145 Регламенту підготовка до розгляду питання про включення законопроекту про внесення змін до Конституції України до порядку денного сесії Верховної Ради та про порядок продовження роботи над ним здійснюється відповідно до положень цієї статті, частин першої, другої, четвертої, п'ятої, шостої статті 93, статті 96, частини першої статті 98, частин першої, третьої, четвертої, п'ятої статті 103, частини четвертої статті 110, частин другої, третьої, четвертої статті 111 цього Регламенту з дотриманням вимог, передбачених частиною другою статті 117 цього Регламенту.
Положеннями ч. ч. 1, 3, 6, 7 ст. 93 Регламенту передбачено, що кожен законопроект, проект іншого акта після його реєстрації не пізніш як у п'ятиденний строк направляється Головою Верховної Ради України або відповідно до розподілу обов'язків Першим заступником, заступником Голови Верховної Ради України в комітет, який відповідно до предметів відання комітетів визначається головним з підготовки і попереднього розгляду законопроекту, проекту іншого акта, а також у комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, для проведення експертизи щодо його впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини, комітет, до предмета відання якого належать питання боротьби з корупцією, для підготовки експертного висновку щодо його відповідності вимогам антикорупційного законодавства та в комітет, до предмета відання якого належить оцінка відповідності законопроектів міжнародно-правовим зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції для підготовки експертного висновку. Кожен законопроект не пізніш як у триденний строк направляється комітетом, до предмета відання якого належать питання бюджету, до Кабінету Міністрів України для здійснення експертизи щодо його впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини.
Головний комітет не пізніш як у тридцятиденний строк попередньо розглядає законопроект, проект іншого акта і ухвалює висновок щодо доцільності включення його до порядку денного сесії Верховної Ради. До висновку головного комітету додаються висновки комітетів, до предметів відання яких належать питання відповідно бюджету, боротьби з корупцією та оцінки відповідності законопроектів міжнародно-правовим зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції, які мають бути подані до головного комітету у 21-денний строк з дня отримання законопроекту, проекту іншого акта для надання висновку.
За дорученням Верховної Ради, Голови Верховної Ради України, за зверненням головного комітету, голови або першого заступника голови головного комітету чи з власної ініціативи комітет, до предмета відання якого належать питання регламенту, розглядає законопроект, проект іншого акта та готує експертний висновок на відповідність його оформлення та реєстрації вимогам закону, цього Регламенту та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
Висновок комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, додається до висновку головного комітету та має бути поданий до головного комітету у 21-денний строк з дня отримання законопроекту, проекту іншого акта для надання висновку. У разі якщо законопроект, проект іншого акта оформлено та/або зареєстровано без дотримання вимог закону, цього Регламенту та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, висновок комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, направляється головному комітету та Голові Верховної Ради України для повернення законопроекту, проекту іншого акта суб'єкту права законодавчої ініціативи без його включення до порядку денного сесії та розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради.
Для попереднього розгляду законопроекту, проекту іншого акта на засідання головного комітету запрошується ініціатор внесення законопроекту чи представник суб'єкта права законодавчої ініціативи, а в разі необхідності - представники Кабінету Міністрів України, міністерств, інших державних органів, об'єднань громадян, а також експерти, фахівці та інші особи.
Інші комітети за зверненням головного комітету або з власної ініціативи розглядають законопроект, проект іншого акта і направляють свої висновки до головного комітету. Якщо комітет, до предмета відання якого належать питання регламенту, інші комітети не направили свої висновки до головного комітету у встановлений частинами третьою та четвертою цієї статті строк, головний комітет попередньо розглядає законопроект, проект іншого акта без таких висновків.
Частиною 3 ст. 96 Регламенту передбачено, що якщо головний комітет у визначений цим Регламентом строк (частина третя статті 93 цього Регламенту) не ухвалить висновку щодо включення відповідного законопроекту до порядку денного сесії, Верховна Рада в 15-денний строк після письмового звернення з цього приводу суб'єкта права законодавчої ініціативи розглядає питання щодо законопроекту на пленарному засіданні та приймає рішення про включення його до порядку денного сесії Верховної Ради або про надання головному комітету додаткового часу для підготовки висновку щодо нього.
Отже, вищенаведеними положеннями передбачено, що висновок комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, має бути поданий до головного комітету у 21-денний строк з дня отримання законопроекту, проекту іншого акта для надання висновку. Якщо комітет, до предмета відання якого належать питання регламенту, інші комітети не направили свої висновки до головного комітету у 21- денний строк, головний комітет попередньо розглядає законопроект, проект іншого акта без таких висновків. При цьому, законодавець визначив, що для попереднього розгляду законопроекту, проекту іншого акта на засідання головного комітету запрошується ініціатор внесення законопроекту чи представник суб'єкта права законодавчої ініціативи.
Як вбачається з матеріалів справи, з часу подання позивачем та народними депутатами України до Верховної Ради України проекту Закону про внесення змін до статті 124 Конституції України (щодо визнання положень Римського статуту), а саме - 16.01.2015 р. по час звернення позивача до суду із позовом - 07.07.2015 р., Головою комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя Князевичем Р.П. не було винесено на розгляд засідання Комітету законопроект № 1788, що вчинено з порушенням строків, передбачених частинами третьою та четвертою статті 93 Регламенту.
Разом з тим, судом встановлено, що Головою Комітету з питань правової політики та правосуддя Князевичем Р.П., відповідно до наданих йому законодавством повноважень, було внесено на розгляд Комітету проект Закону про внесення змін до статті 124 Конституції України (щодо визнання положень Римського статуту) (реєстраційний № 1788 від 16.01.2015 р.), поданий народним депутатом України ОСОБА_1 та іншими депутатами.
Так, станом на час розгляду даної справи, на засіданні Комітету 26.08.2015 р. (протокол № 30) члени Комітету, після обговорення питання, запропонували відкласти розгляд даного законопроекту, зважаючи на розробку Конституційною комісією комплексного проекту Закону про внесення змін до Конституції України щодо реформування системи правосуддя в Україні, в тому числі в частині визнання юрисдикції Міжнародного кримінального суду. Дана пропозиція поставлена на голосування, за результатами якого одноголосно прийнято рішення відкласти розгляд проекту Закону України про внесення змін до статті 124 Конституції України, реєстр. № 1788.
Таким чином, підготовка висновку щодо поданого позивачем законопроекту є неможливою у зв'язку із відкладенням розгляду даного питання з наведених вище підстав.
Зважаючи на викладене, суд приходить до висновку, що на час розгляду даної справи відпали обставини, які стали підставою для звернення до суду, а тому підстави для задоволення позовних вимог відсутні.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
При цьому суд, оцінюючи спірні дії відповідача, виходить з критеріїв оцінки рішень, чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, встановлених ч. 3 ст. 2 КАС України, до зокрема, відносяться вчинення дій на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для вчинення дії.
Відповідно до ч. 1, 2 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, з урахуванням вимог встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, виходячи з аналізу положень чинного законодавства та доказів, наявних у матеріалах справи, суд вважає, що адміністративний позов ОСОБА_1 не підлягає задоволенню.
Керуючись ст. ст. 69-71, 94, 160-163, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
У позові ОСОБА_1 відмовити.
Постанова відповідно до ч. 1 ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого цим Кодексом.
Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів з дня її проголошення особою, яка оскаржує постанову, за правилами, встановленими ст. ст. 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя І.О.Іщук