"22" грудня 2015 р. м. Київ К/800/62153/14
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:
головуючого - судді суддівТракало В.В., Іваненко Я.Л., Мойсюка М.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_4 на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2014 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 4 листопада 2014 року у справі за позовом ОСОБА_4 до Ради адвокатів Харківської області, Ради адвокатів України про визнання неправомірними та скасування рішень,
У квітні 2014 року ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом до Ради адвокатів Харківської області, Ради адвокатів України про визнання протиправним та скасування п. 5 рішення Ради адвокатів України № 21 від 28 лютого 2014 року про кооптацію і надання статусу делегатів конференції регіону з правом голосу особам - членам органів адвокатського самоврядування регіону без проходження ними процедури обрання делегатами на зборах адвокатів регіону; визнання протиправним та скасування рішення конференції адвокатів Харківської області від 3 квітня 2014 року в частині допуску для участі в ній 38 осіб із 42 кооптованих членів органів адвокатського самоврядування Харківської області зі статусом делегатів конференції з правом голосу, ні один з яких не був обраний зборами адвокатів Харківської області делегатом конференції; визнання протиправним та скасування рішення конференції адвокатів Харківської області від 3 квітня 2014 року в частині обрання делегатами на позачерговий з'їзд адвокатів України, який має відбутися 26 квітня 2014 року в м. Одеса, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, додатковими (запасними) делегатами з'їзду адвокатів України ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22
Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 4 листопада 2014 року, у задоволенні позову відмовлено.
У касаційній скарзі ставиться питання про скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення норм матеріального та процесуального права та ухвалення нового судового рішення про задоволення позовних вимог ОСОБА_4
Перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального й процесуального права, правової оцінки обставин у справі у межах доводів касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 28 лютого 2014 року Рада адвокатів України прийняла рішення № 21 «Про скликання конференцій адвокатів регіонів, встановлення квот представництва, затвердження порядку висування та обрання делегатів конференцій адвокатів регіонів та їх регламенту». В пункті 5 вказаного рішення зазначено, що делегатами конференції адвокатів регіону з правом голосу є також: Голова та члени ради адвокатів регіону, Голова та члени кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону, Голова та члени ревізійної комісії адвокатів регіону, представники адвокатів регіону у складі Ради адвокатів України та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури (кооптовані).
Згідно реєстраційного листа делегатів позачергової конференції адвокатів Харківської області 3 квітня 2014 року до списку для реєстрації включено 139 делегатів, з яких обраними є 96 делегатів, а 43 - кооптованими, про що також зазначено у протоколі конференції адвокатів Харківської області від 3 квітня 2014 року. На конференцію адвокатів Харківської області за даними реєстрації з'явились 124 делегати конференції, з яких обраних делегатів - 86, кооптованих - 38.
3 квітня 2014 року більшістю голосів делегатів, які взяли участь у роботі конференції адвокатів Харківської області, делегатами позачергового з'їзду адвокатів України, призначеного на 26 квітня 2014 року обрані ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, додатковими (запасними) делегатами з'їзду адвокатів України обрані: ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що рішення Ради адвокатів України № 21 від 28 лютого 2014 року та рішення конференції адвокатів Харківської області від 3 квітня 2014 року в оскаржуваних позивачем частинах прийняті на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Однак, вирішуючи спір по суті, суди першої та апеляційної інстанцій не звернули увагу на таке.
Статтею 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (ч. 2 вказаної статті).
Згідно ст. 3 КАС України справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Вжитий у Кодексі адміністративного судочинства України термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі при виконанні делегованих повноважень.
Відповідно до ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
Згідно ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється, зокрема, на: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року у справі № 19-рп/2011 за конституційним зверненням громадянина ОСОБА_23 про офіційне тлумачення положень ч. 2 ст. 55 Конституції України, ч. 2 ст. 2, п. 2 ч. 3 ст. 17 КАС України, ч. 3 ст. 110, ч. 2 ст. 236 КПК України, зазначив, що Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій.
Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка правильності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб) відповідно до прийнятих або вчинених при здійсненні ними владних управлінських функцій.
Статтею 2 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» встановлено, що адвокатура України - недержавний самоврядний інститут, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги на професійній основі, а також самостійно вирішує питання організації і діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом. З метою забезпечення належного здійснення адвокатської діяльності, дотримання гарантій адвокатської діяльності, захисту професійних прав адвокатів, забезпечення високого професійного рівня адвокатів та вирішення питань дисциплінарної відповідальності адвокатів в Україні діє адвокатське самоврядування.
Адвокатське самоврядування, відповідно до визначення цього терміну ст. 1 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», це гарантоване державою право адвокатів самостійно вирішувати питання організації та діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом.
Відповідно до ст. 5 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» адвокатура є незалежною від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб. Держава створює належні умови для діяльності адвокатури та забезпечує дотримання гарантій адвокатської діяльності.
При цьому, згідно п. 2 ч. 1 ст. 1 цього Закону адвокатська діяльність - незалежна професійна діяльність адвоката щодо здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги клієнту.
За змістом абз. 1 ч. 1 ст. 47 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» конференція адвокатів регіону є вищим органом адвокатського самоврядування в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, адреса робочого місця яких знаходиться відповідно в Автономній Республіці Крим, області, містах Києві та Севастополі та відомості про яких включено до Єдиного реєстру адвокатів України.
Аналіз вищезазначених правових норм дає підстави колегії суддів для висновку про те, що адвокатська діяльність не є публічною службою у розумінні п. 15 ч. 1 ст. 3 КАС України, позивач не є особою, що проходить публічну службу, а відповідачі не є суб'єктами владних повноважень у розумінні КАС України.
Отже, даний спір позбавлений ознак публічно - правового, а тому не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Згідно п. 1 ч. 1 ст. 157 КАС суд закриває провадження у справі, якщо її не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до вимог ч. 2 ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.
Відповідно до ч. 1 ст. 228 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі з підстав, встановлених ст.ст. 155 і 157 цього Кодексу.
За таких обставин, коли позивач не є особою, що проходить публічну службу, відповідачі не є суб'єктами владних повноважень у розумінні КАС України, а спір виник у ході вирішення органом адвокатського самоврядування регіону внутрішньо-організаційних питань, пов'язаних із формуванням та роботою цього органу, суд касаційної інстанції скасовує рішення судів першої та апеляційної інстанцій та закриває провадження у справі.
Також на виконання вимог ч. 2 ст. 157 КАС України колегія суддів роз'яснює позивачу, що даний спір належить розглядати в порядку цивільного судочинства.
Керуючись статтями 157, 220, 222, 223, 228, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів.
Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.
Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2014 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 4 листопада 2014 року скасувати, а провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_4 до Ради адвокатів Харківської області, Ради адвокатів України про визнання неправомірними та скасування рішень закрити.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, оскарженню не підлягає.
Головуючий: В.В. Тракало
Судді: Я.Л. Іваненко
М.І. Мойсюк