21 грудня 2015 р. Справа № 820/6138/15
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі
Головуючого судді: П'янової Я.В.
Суддів: Зеленського В.В. , Чалого І.С.
за участю секретаря судового засідання Городової А.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Комунального підприємства "Жилкомсервіс" на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 30.09.2015р. по справі № 820/6138/15
за позовом Комунального підприємства "Жилкомсервіс"
до Державної фінансової інспекції України
про визнання дій протиправними,
Позивач, Комунальне підприємство "Жилкомсервіс" (далі - позивач, КП "Жилкомсервіс"), звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовною заявою, в якій просив суд визнати протиправними дії Державної фінансової інспекції України щодо складання акту № 06-21/41 від 11.06.2015 про не допуск до проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КП "Жилкомсервіс" за період з 01.01.2012р. по 04.06.2015р.
Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 30.09.2015 р. у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погодившись з постановою суду, позивач звернувся до Харківського апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову про задоволення позовних вимог.
Апеляційна скарга мотивована порушенням судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права і неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи.
Представник позивача в судовому засіданні підтримав вимоги апеляційної скарги.
Відповідач не скористався своїм процесуальним правом надати письмові заперечення на апеляційну скаргу позивача.
Представник відповідача в судовому засіданні заперечував проти задоволення апеляційної скарги, вважає рішення суду першої інстанції законними та обґрунтованим, у зв'язку з чим просив суд апеляційної інстанції залишити постанову Харківського окружного адміністративного суду від 30.09.2015р. у цій справі без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.
Колегія суддів, обговоривши доводи апеляційної скарги, вислухавши пояснення представників сторін, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ухвалою Печерського районного суду міста Києва від 04.06.2015р. по справі № 757/19332/15-к клопотання старшого слідчого в ОВС ГСУ МВС України ОСОБА_1 задоволено, надано дозвіл інспекторам Державної фінансової інспекції України на проведення позапланової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності за період діяльності з 01.01.2012 р. по 04.06.2015 р. КП "Жилкомсервіс" (код 34467793, юридична адреса: м. Харків, вул. Червоножовтнева, буд. 35), строком 15 днів з 10 червня 2015 року (а.с. 53, 54).
Державною фінансовою інспекцією України на підставі зазначеної ухвали 08.06.2015р. затверджено та погоджено зі слідчим СГ ГСУ МВС ОСОБА_2 програму ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КП "Жилкомсервіс" за період з 01.01.2012 р. по 04.06.2015 р. (а.с.51, 52).
На підставі ухвали Печерського районного суду міста Києва від 04.06.2015р. по справі №757/19332/15-к відповідачем видані направлення на проведення ревізії №№899, 900, 902 від 09.06.2015р. з метою перевірки дотримання позивачем законодавства з 10.06.2015 по 01.07.2015 р. (а.с.48-50).
На виконання наведеного судового рішення по справі №757/19332/15-к до КП "Жилкомсервіс" 11.06.2015р. для проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності прибули заступник начальника відділу Державної фінансової інспекції України ОСОБА_3 згідно направлення №899 від 09.06.2015р., головний державний фінансовий інспектор сектору контролю в Богуславському районі Рокитянської міжрайонної Державної фінансової інспекції в Київській області ОСОБА_4 згідно направлення №900 від 09.06.2015р., головний державний фінансовий інспектор відділу контролю у сфері послуг Державної фінансової інспекції в Сумській області ОСОБА_5 згідно направлення №902 від 09.06.2015р.
Зазначеними фахівцями Держфінінспекції України та її територіальних органів було складено акт №06-21/41 від 11.06.2015р. про не допуск до проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КП "Жилкомсервіс" за період з 01.01.2012 р. по 04.06.2015р. В акті вказується, що в.о. голови Держфінінспекції України, заступником начальника відділу Держфінінспекції України ОСОБА_3, головним державним фінансовим інспектором сектору контролю в Богуславському районі Рокитянської міжрайонної Держфінінспекції в Київській області ОСОБА_4 , головним державним фінансовим інспектором відділу контролю у сфері послуг Держфінінспекції в Сумській області ОСОБА_5 здійснено вихід за фактичною адресою позивача та представлено вище вказану ухвалу, направлення та програму на проведення ревізії окремих питань. Однак, в.о. директора КП "Жилкомсервіс" ОСОБА_6, заперечує проти проведення ревізії без зазначення причин та не допустив до її проведення. У зв'язку з вищенаведеним проведення ревізії не являється можливим (а.с.7).
Даний акт вручено КП "Жилкомсервіс" через канцелярію (вх.№12862/1/10 від 11.06.2015р.).
Листом від 11.06.2015 р. за №06-17/739 відповідач направив зазначений акт до Головного слідчого управління МВС України та просив сприяти у вирішенні питання допуску на об'єкт контролю та надання необхідних документів для проведення ревізії.
Позивачем зазначено, що за наслідками розгляду акту №06-21/41 від 11.06.2015р. слідчим Абакумовим О.Ю. 14.06.2015р. до Єдиного реєстру досудових розслідувань внесено відомості, що в.о. директора ОСОБА_6 без зазначення причин не допустив до проведення ревізії. 02.07.2015р. ОСОБА_6 повідомлено про підозру у вчиненні злочину, передбаченого ч.2 ст.382 КК України - умисне невиконання ухвали суду про надання дозволу на проведення позапланової ревізії (а.с.36). Наведене негативно впливає на діяльність позивача.
Ухвалою Печерського районного суду міста Києва від 06.07.2015р. зі справи №757/22979/15-к в задоволенні клопотання старшого слідчого в ОВС ГСУ МВС України ОСОБА_1 про відсторонення підозрюваного ОСОБА_6 від виконання обов'язків директора КП «Жилкомсервіс» строком на 2 місяці - відмовлено (а.с.37).
Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що дії Державної фінансової інспекції України щодо складання акту №06-21/41 від 11.06.2015р. про не допуск до проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КП "Жилкомсервіс" за період з 01.01.2012р. по 04.06.2015р. вчинені в межах чинного законодавства, а отже позовні вимоги КП "Жилкомсервіс" є необґрунтованими та підлягають залишенню без задоволення.
З такими висновками суду першої інстанції не погоджується колегія суддів апеляційної інстанції з огляду на таке.
Основні засади здійснення Держфінінспекцією України державного фінансового контролю регламентовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993р., №2939-ХІІ (далі - Закон №2939).
Так, відповідно до ст.1 цього Закону здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Головними завданнями органу державного фінансового контролю згідно із ст.2 Закону №2939 є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.
Статтею 4 Закону №2939 визначено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 р. N 550 затверджений Порядок проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами (далі - Порядок №550), який визначає процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання.
Відповідно до п.2 цього Порядку, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Абз.8 п.3, п.4 Порядку №550 встановлено, що позапланова виїзна ревізія це ревізія, яка не передбачена в планах контрольно-ревізійної роботи контролюючого органу і проводиться за наявності обставин, визначених Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та цього Порядку.
В силу п.5 ч.5 ст.11 Закону №2939 позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за наявності хоча б однієї з таких обставин: у разі надходження доручення щодо проведення ревізій у підконтрольних установах від Кабінету Міністрів України, органів прокуратури, органів доходів і зборів, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державного фінансового контролю.
Згідно із ч.ч. 6, 7, 8 ст.11 Закону №2939 позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду. Позапланові виїзні ревізії суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені цим Законом до підконтрольних установ, проводяться органами державного фінансового контролю за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Орган або особа, що ініціює проведення позапланової виїзної ревізії, подає до суду письмове обґрунтування підстав такої ревізії та дати її початку і закінчення, документи, які відповідно до частин п'ятої і сьомої цієї статті свідчать про виникнення підстав для проведення такої ревізії, а також на вимогу суду - інші відомості.
Таким чином, позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення згідно відповідного рішення суду.
Водночас, ч.14 ст.11 Закону №2939 унормовано, що посадові особи органу державного фінансового контролю вправі приступити до проведення ревізії за наявності підстав для їх проведення, визначених цим та іншими законами України, та за умови надання посадовим особам підконтрольних установ, інших суб'єктів господарської діяльності під розписку:
1) направлення на ревізію, в якому зазначаються дата його видачі, назва органу державного фінансового контролю, мета, вид, підстави, дата її початку та дата закінчення ревізії, посади, звання та прізвища посадових осіб органу державного фінансового контролю, які проводитимуть ревізію. Направлення на ревізію є дійсним за умови наявності підпису керівника органу державного фінансового контролю, скріпленого печаткою органу державного фінансового контролю;
2) копії рішення суду про дозвіл на проведення позапланової виїзної ревізії, в якому зазначаються підстави проведення такої ревізії, дата її початку та дата закінчення, а у разі проведення ревізії щодо суб'єктів господарської діяльності, не віднесених цим Законом до підконтрольних установ, - також номер кримінального провадження, орган, що здійснює досудове розслідування, дата та підстави повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення.
Ця норма кореспондується із п.12 Порядку №550, яким встановлено, що перед початком ревізії посадові особи контролюючого органу та залучені спеціалісти повинні під розписку на примірнику контролюючого органу видати керівнику об'єкта контролю чи його заступнику направлення та копію рішення суду (у разі проведення позапланової виїзної ревізії за рішенням суду). Якщо керівник об'єкта контролю чи його заступник відмовляється від підпису, але не заперечує проти проведення ревізії, про це зазначається у вступній частині акта ревізії.
З матеріалів справи слідує, що направлення та копії відповідного рішення суду посадовим особам позивача не було вручено, зі змісту акту №06-21/41 від 11.06.2015р. не вбачається кому саме і яким чином представлені направлення та копія судового рішення. Ані розписки уповноваженого представника позивача про отримання цих документів, ані акту про відмову від їх отримання в матеріалах справи немає. Відомості про відмову позивача від підпису в акті №06-21/41 від 11.06.2015р. також відсутні.
Отже, колегією суддів встановлено, що надання відповідачем направлень та копії судового рішення позивачу під розписку матеріалами справи не підтверджується.
Таким чином, викладені в акті №06-21/41 від 11.06.2015р. обставини не ґрунтуються на фактичних обставинах справи та не підтверджуються належними доказами.
Відтак, колегія суддів не в змозі погодитися із висновками суду першої інстанції, яка відхилила доводи позивача про те, що посадові особи контролюючого органу не видали під розписку направлення і копію ухвали суду із посиланням виключно на акт №06-21/41 від 11.06.2015р. про не допуск до проведення ревізії. Оскільки ч.14 ст.11 Закону №2939 і п.12 Порядку №550 надають право відповідачу приступити до проведення ревізії лише за умови надання позивачу під розписку цих документів, а в разі відмови від підпису, зазначити про це в акті.
Виходячи із вимог ч.15 ст.11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" ненадання цих документів посадовим особам підконтрольних установ або їх надання з порушенням вимог, встановлених частиною чотирнадцятою цієї статті, є підставою для недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю до проведення ревізії.
Отже, колегія суддів зауважує на те, що відсутність розписки та доказів, які підтверджують відмову позивача від підпису в отриманні документів, позбавляє відповідача права приступати до проведення ревізії.
Надаючи правову оцінку наявності підстав для проведення позапланової виїзної ревізії позивача згідно рішення суду про дозвіл на її проведення, колегія суддів виходить із того, що законодавцем презюмується відповідність рішення суду вимогам п.2 ч.14 ст.11 Закону №2939, а саме: зазначення в ньому підстав проведення такої ревізії, дата її початку та дата закінчення.
Втім, ухвала Печерського районного суду міста Києва від 04.06.2015 по справі №757/19332/15-к не містить посилань на дату закінчення ревізії.
Натомість, суд першої інстанції не звернув увагу на ці обставини та не спростував доводи позивача про відсутність в судовому рішенні такого обов'язкового реквізиту як дата закінчення ревізії.
При цьому, як було з'ясовано під час судового розгляду цієї справи в суді апеляційної інстанції відповідач не звертався до Печерського районного суду міста Києва за відповідними роз'ясненнями.
З огляду на викладене, в даних спірних правовідносинах підлягає перевірці й законність видачі відповідачем направлень на проведення ревізії позивача.
Так, згідно із ч.11 ст.11 Закону №2939 тривалість позапланової виїзної ревізії не повинна перевищувати 15 робочих днів.
Печерський районний суд міста Києва в ухвалі від 04.06.2015р. по справі №757/19332/15-к надав дозвіл на проведення позапланової виїзної ревізії позивача строком 15 днів з 10 червня 2015 року.
Виходячи із приписів рішень Конституційного Суду України від 07.09.1998р. №11-рп/98 (справа №1-19/98) та від 19.05.2004р. №11-рп/2004 (справа №1-21/2004) перебіг строку, зазначеного у днях, треба розуміти як перебіг строку підряд і обчислювати в календарних днях.
Отже, в ухвалі від 04.06.2015р. по справі №757/19332/15-к суд надав дозвіл на проведення ревізії позивача тривалістю 15 календарних днів, проте відповідач протиправно видав направлення на проведення ревізії тривалістю 15 робочих днів - з 10.06.2015р. по 01.07.2015р., що суперечить судовій ухвалі та ст.12 Закону №2939.
Матеріалами справи також підтверджується, що ухвалою Печерського районного суду міста Києва від 04.06.2015р. по справі № 757/19332/15-к надано дозвіл безпосередньо інспекторам Державної фінансової інспекції України на проведення позапланової виїзної ревізії КП "Жилкомсервіс". Направлення ж на проведення ревізії видані відповідачем заступнику начальника відділу Держфінінспекції України та інспекторам її територіальних органів, зокрема Держфінінспекції Київської і Сумської області, що не кореспондується із ухвалою суду та вимогами Закону №2939 і Порядку №550.
Перевіряючи обґрунтованість дій відповідача щодо організації проведення ревізії, колегія суддів зазначає таке.
Пунктом 1 Положення про Державну фінансову інспекцію України», затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року N499/2011, встановлено, що Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до п.5 цього Положення Держфінінспекція України з метою організації своєї діяльності: 1) забезпечує в межах повноважень здійснення заходів щодо запобігання корупції і контроль за їх здійсненням в апараті Держфінінспекції України, її територіальних органах, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери її управління; 2) здійснює в установленому порядку добір кадрів в апарат Держфінінспекції України та на керівні посади в її територіальних органах, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери її управління, формує в установленому порядку кадровий резерв на відповідні посади, організовує роботу з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та працівників апарату Держфінінспекції України та її територіальних органів; 3) контролює діяльність територіальних органів Держфінінспекції України; 4) організовує планово-фінансову роботу в апараті Держфінінспекції України, її територіальних органах, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери її управління, здійснює контроль за використанням фінансових і матеріальних ресурсів, забезпечує організацію та вдосконалення бухгалтерського обліку; 5) організовує розгляд звернень громадян з питань, пов'язаних із діяльністю Держфінінспекції України, її територіальних органів, підприємств, установ, організацій, що належать до сфери її управління.
Держфінінспекція України згідно із п.6 вказаного Положення для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, здійснювати державний фінансовий контроль шляхом проведення: інспектування у формі планових та позапланових ревізій певного комплексу чи окремих питань фінансово-господарської діяльності підприємств, установ та організацій, визначених у підпункті 1 пункту 4 цього Положення; державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель.
Разом з тим, п.7 наведеного Положення визначено, що Держфінінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах або міжрайонні, об'єднані в районах та містах територіальні органи, головних інспекторів у районах та містах.
Пп.10 п.10 Положення про Державну фінансову інспекцію України унормовано, що Держфінінспекцію України очолює Голова, якого призначає на посаду за поданням Прем'єр-міністра України, внесеним на підставі пропозицій Міністра, та звільняє з посади Президент України. Голова Держфінінспекції України: вносить Міністрові пропозиції щодо утворення в межах граничної чисельності державних службовців та працівників Держфінінспекції України і коштів, передбачених на її утримання, а також щодо ліквідації, реорганізації Кабінетом Міністрів України територіальних органів Держфінінспекції України, які є юридичними особами публічного права.
За змістом наведених правових норм у співставленні до обставин справи слідує, що Держфінінспекція України та її територіальні органи є окремими юридичними особами і не можуть ототожнюватися, позаяк Держфінінспекція України є центральним органом виконавчої влади, а її територіальні органи юридичними особами публічного права, що додатково підтверджується відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних та фізичних осіб-підприємців, отриманими з офіційного сайту Міністерства юстиції України (https:// usr. minjust. gov.ua /ua/), які містяться у справі (а.с.71-87).
Згідно із п.2.1 Порядку взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затвердженого Наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України 19.10.2006р. N346/1025/685/53, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України від 25.10.2006р. за N1166/13040, планові та позапланові виїзні ревізії проводяться за зверненнями правоохоронних органів за місцезнаходженням об'єкта контролю відповідно до Закону та Порядку N550. Посадові особи служби, які проводять ревізії, виконують доручення й підпорядковуються безпосередньо керівнику органу Держфінінспекції. Посадові особи служби при проведенні ревізій одноосібно здійснюють документальну і фактичну перевірку певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю на предмет наявності фактів порушення законодавства і несуть визначену законом відповідальність за невиконання або неналежне виконання своїх обов'язків. Працівники правоохоронних органів не мають права зобов'язувати посадових осіб служби здійснювати інші ревізійні дії, вимагати від них надання інформації про результати ревізій у спосіб, що суперечить вимогам законодавства.
З урахуванням викладеного вбачається, що відсутність в ухвалі Печерського районного суду міста Києва від 04.06.2015р. по справі № 757/19332/15-к дозволу на проведення позапланової виїзної ревізії КП "Жилкомсервіс" інспекторам саме територіальних органів Держфінінспекції України унеможливлює видання цим інспекторам направлення на проведення ревізії. Внаслідок чого у ОСОБА_4 та ОСОБА_5 були відсутні повноваження на проведення ревізії позивача згідно направлень №№900, 902 від 09.06.2015р.
Отже, колегія суддів погоджується із доводами позивача, що дії відповідача стосовно залучення для проведення ревізії інспекторів територіальних органів Держфініспекції України - Держфінінспекції Київської і Сумської області, є протиправними, оскільки суперечать приписам ухвали Печерського районного суду міста Києва від 04.06.2015р. по справі №757/19332/15-к і нормам Закону №2939, Порядку №550, Положення про Держфінінспекцію України та Порядку взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України.
Наведене свідчить про помилковість висновків суду першої інстанції щодо необмеженості відповідача у виборі складу та кількості посадових осіб для проведення ревізії. Суб'єкт владних повноважень має діяти виключно в межах та у спосіб, що встановлені законом, оскільки він виконує державні функції, і лише держава шляхом законодавчого регулювання визначає його завдання, межі його повноважень та спосіб, у який він здійснює ці повноваження. Розширене тлумачення способів здійснення суб'єктом владних повноважень його прав та обов'язків не допускається.
Перевіряючи обґрунтованість доводів апеляційної скарги про відсутність повноважень у виконуючого обов'язки директора КП «Жилкомсервіс» ОСОБА_6 приймати рішення про допуск до проведення ревізії, судова колегія зазначає таке.
Ухвалою Печерського районного суду міста Києва від 25.05.2015р. у справі №757/17758/15-к клопотання старшого слідчого в особливо важливих справах ГС УМВС України ОСОБА_1 задоволено, відстронено ОСОБА_7 від посади директора КП «Жилкомсервіс» строком на два місяці з 21.05.2015р.
Згідно із розпорядженнями Харківської міської ради від 28.05.2015р. №№820/2к, 821/2к на підставі вказаної судової ухвали ОСОБА_7 було відсторонено від посади директора КП «Жилкомсервіс» строком на два місяці з 21.05.2015р. до 20.07.2015р., виконання обов'язків директора покладено на начальника Управління з контролю обслуговування житлового фонду позивача ОСОБА_6, який з 28.05.2015р. приступив до виконання обов'язків директора на підставі наказу №20/2 від 28.05.2015р.
Пунктом 7.1.3 статуту позивача визначено, що поточне управління підприємством здійснює директор, який призначається на посаду розпорядженням міського голови на умовах контракту.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що посадова інструкція директора відсутня, права, обов'язки і відповідальність директора визначаються у контракті. Станом на 11.06.2015р. контракт із ОСОБА_6 укладено не було, про що свідчить лист департаменту житлового господарства Харківської міської ради від 04.12.15р. №7476/0/90-15. Укладений між Харківською міською радою та ОСОБА_7 контракт №66 від 27.10.2009р. діє по 26.10.2020р.
Відповідно до витягу з Єдиного державного реєстру юридичних та фізичних осіб-підприємців від 02.07.2015р. №1000183492 станом на 11.06.2015р. підписантом та керівником КП «Жилкомсервіс» є ОСОБА_7
Положеннями ч.ч.1, 3 ст.18 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» визначено, якщо відомості, які підлягають внесенню до Єдиного державного реєстру, були внесені до нього, то такі відомості вважаються достовірними і можуть бути використані в спорі з третьою особою, доки до них не внесено відповідних змін. Якщо відомості, які підлягають внесенню до Єдиного державного реєстру, не були до нього внесені, вони не можуть бути використані в спорі з третьою особою, крім випадків, коли третя особа знала або могла знати ці відомості.
З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що ОСОБА_6 не міг бути належним представником КП «Жилкомсервіс» у спірних правовідносинах, позаяк не був наділений повноваженнями щодо вирішення питання про допуск або не допуск осіб для проведення ревізії через відсутність контракту та не внесення до Єдиного державного реєстру відомостей, які підлягають внесенню.
Проте, судом першої інстанції не дано оцінку залученого в якості доказу витягу з Єдиного державного реєстру юридичних та фізичних осіб-підприємців від 02.07.2015р. №1000183492 та не з'ясовано, чи мав ОСОБА_6 необхідний обсяг повноважень представляти інтереси позивача перед Держфінінспекцією України у спірних правовідносинах.
Разом з тим, акт №06-21/41 від 11.06.2015р. не містить даних кому надавалися документи на проведення ревізії, не містить обґрунтування того, в чому полягають дії ОСОБА_6 щодо не допуску до проведення ревізії, не зазначено в акті чи встановлювали інспектори особу, яка є уповноваженою представляти інтереси позивача у відносинах із органами контролю, немає в акті й належних обґрунтувань неможливості проведення ревізії.
При цьому, заперечуючи проти позову, відповідач підтвердив, що особи, зазначені в направленнях №№899, 900, 902 від 09.06.2015р., перебували у кабінеті директора позивача та зазначив, що ОСОБА_6 повідомив про відсутність заперечень проти складення документів щодо недопущення до проведення ревізії, але підписувати їх не буде. Натомість в акті №06-21/41 від 11.06.2015р. відповідач ці відомості не відобразив, відмову від підпису ніяким чином не зафіксував.
Отже, викладене свідчить про необ'єктивність відомостей, зазначених в акті №06-21/41 від 11.06.2015р. та вказує на невмотивованість тверджень відповідача, що ОСОБА_6 ознайомився із документами на проведення ревізії.
Колегія суддів, не погоджуючись з висновками суду першої інстанції в частині безпідставності посилань позивача на невірну назву акту, звертає увагу на те, що системний аналіз Закону України “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні” та Порядку №550, дає підстави для висновку про відсутність повноважень у відповідача щодо складення акту про не допуск до проведення ревізії, через те, що п.23 Порядку №550 чітко визначено право посадових осіб контролюючого органу у разі недопущення до проведення ревізії, наявності інших об'єктивних і незалежних від контролюючого органу обставин, що унеможливлюють або перешкоджають проведенню ревізії, складати виключно акт про неможливість проведення ревізії із зазначенням відповідних причин. Складання контролюючим органом будь-яких інших актів, окрім акту ревізії, чинним законодавством не передбачено.
У той же час, ст.12 Закону №2939 унормовано, що службові особи органів державного фінансового контролю зобов'язані суворо додержувати Конституції України, законів України, прав та інтересів громадян, підприємств, установ і організацій, що охороняються законом.
Згідно із ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
На помилковість висновків суду першої інстанції у правозастосуванні п.23 Положення про Державну фінансову інспекцію України, вказує і те, що в Рішенні Європейського суду з прав людини від 14 жовтня 2010 року у справі "Щокін проти України" наголошено на тому, що відповідне національне законодавство повинно бути чітким та узгодженим і, таким чином, відповідати вимозі "якості" закону та забезпечувати адекватність захисту від свавільного втручання у майнові права заявника; національні органи повинні дотримуватись вимоги законодавства щодо застосування підходу, який був би найбільш сприятливим для юридичних та фізичних осіб, коли національне законодавство припускає неоднозначне трактування.
Окрім того, колегія суддів апеляційної інстанції вважає за необхідне зауважити на те, що постановою про закриття кримінального провадження щодо підозрюваного від 17.11.2015р. прокуратурою Харківської області за результатами розгляду матеріалів досудового розслідування №12015000000000361 від 14.06.2015р. за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч.2 ст.383 КК України, досудове розслідування стосовно підозрюваного ОСОБА_6 закрито.
Отже, суд апеляційної інстанції погоджується із доводами скаржника про те, що в діях службових осіб позивача відсутнє будь-яке перешкоджання в проведенні ревізії з огляду також на відсутність факту притягнення їх до адміністративної відповідальності за ч.1 ст.164-2 КУпАП, як того вимагає ч.4 ст.14 Закону №2939.
Серед доводів апеляційної скарги позивачем зазначено, що програма ревізії, вручення якої є теж передумовою для проведення ревізії, була неналежним чином складена та затверджена, що унеможливлює проведення ревізії.
Відхиляючи зазначені доводи позивача суд першої інстанції зауважив, що в матеріалах справи міститься копія програми належним чином засвідчена та затверджена.
Колегія суддів вважає такий висновок помилковим з огляду на приписи п.7 Порядку №550, згідно із якими в ході підготовки до ревізії посадовими особами контролюючого органу складається в двох примірниках програма ревізії, в якій визначаються найменування об'єкта контролю, тема, період та питання, що підлягають ревізії відповідно до компетенції контролюючого органу. Програма затверджується керівником контролюючого органу чи його заступником та з огляду на п.31 Порядку №550, аналогічного із п.2.7 Порядку взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, згідно з якими для проведення ревізії за зверненням правоохоронного органу складається відповідно до компетенції контролюючого органу на підставі питань, що містяться у зверненні, постанові слідчого або прокурора, рішенні суду, програма ревізії, яка письмово погоджується з правоохоронним органом, за ініціативою якого проводиться ревізія.
Так, програма ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КП «Жилкомсервіс» з 01.01.2012р. по 04.06.2015р., що міститься у справі, затверджена в.о. голови Держфінінспекції України ОСОБА_8 та погоджена слідчим СГ ГСУ МВС України ОСОБА_2
Як свідчать матеріали справи, проведення ревізії ініційовано старшим слідчим в ОВС ГСУ МВС України ОСОБА_1, що відповідно до постанови ГСУ МВС України від 28.01.2015р. призначений старшим слідчої групи, яка здійснює досудове розслідування у кримінальному провадженні №42014220000000635 (а.с.60, 61).
При цьому, серед включених до слідчої групи осіб слідчий СГ ГСУ МВС України ОСОБА_2 відсутній, керівником ГСУ МВС України він також не є, до Єдиного реєстру досудових розслідувань ОСОБА_2 не внесений, тому не є слідчим, що здійснює досудове розслідування у цьому кримінальному провадженні, про що вказує витяг з кримінального провадження від 21.05.2015р. (а.с.57-59).
Отже, слідчий СГ ГСУ МВС України ОСОБА_2 не був ініціатором проведення ревізії в розумінні ст.11 Закону №2939 і не мав повноважень погоджувати програму ревізії в силу вище наведеного та положень ч.2 ст.214 КПК України, пп.7 п.2.1, пп.2 п.3.1, пп.7 п.4.3 Положення про порядок ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, затвердженого Наказом Генерального прокурора України №69 від 17.08.2012р.
Крім того, згідно із п.73 Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 30.11.2011р. N1242, до примірного переліку документів, підписи на яких скріплюються гербовою печаткою, віднесено спільні документи, підготовлені від імені двох і більше
установ (п.20 Додатку 7 до Інструкції).
З програми ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КП «Жилкомсервіс» з 01.01.2012р. по 04.06.2015р. вбачається, що підписи посадових осіб Держфінінспекції України та СГ ГСУ МВС України гербовими печатками цих установ не скріплені, що є порушенням вимог вказаної Типової інструкції з діловодства.
Відтак, виходячи з характеру спірних правовідносин та встановлених у справі обставин, станом на 11.06.2015р. об'єктивно існували підстави для недопущення відповідача до проведення ревізії відповідно до ч.15 ст.11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні".
Інші доводи сторін на висновки колегії суддів не впливають.
З огляду на критерії перевірки дій відповідача, передбачені ч.3 ст.2 КАС України, які одночасно є принципами адміністративного судочинства, колегія суддів вважає висновки суду першої інстанції необґрунтованими, оскільки відповідач діяв з порушеннями вимог Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та Постанови Кабінету Міністрів України від 20.04.2006р. N550.
Наданими до справи доказами позивач довів правомірність позовних вимог відповідно до ч.1 ст.71 КАС України.
У порушення вимог ч.ч.1, 2 ст.71 КАС України суб'єкт владних повноважень не надав суду доказів, що підтверджують правомірність оскаржуваних дій і не довів їх законність.
Приймаючи до уваги вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що дії відповідача щодо складення акту №06-21/41 від 11.06.2015р. про не допуск до проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КП "Жилкомсервіс" за період з 01.01.2012р. по 04.06.2015р. є необґрунтованими, безпосередньо суперечать п.23 Порядку №550, а тому підлягають визнанню протиправними.
Отже, вимоги заявника апеляційної скарги обґрунтовані, доведені та підлягають задоволенню.
Наведені висновки узгоджуються із судовою практикою Вищого адміністративного суду України (ухвали від 11.11.2015р. К/800/712/14, від 07.11.2012р. К-24780/10, від 18.09.2014 р. К/9991/15949/11).
Відповідно до ч.1 ст.159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.
З огляду на викладене, постанова суду першої інстанції прийнята при неповному з'ясуванні обставин, що мають значення для справи та з порушеннями норм матеріального права, у зв'язку з чим підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позовних вимог.
Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, п. 3 ст. 198, п. 1, 4 ч.1 ст. 202, 205, 207, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Комунального підприємства "Жилкомсервіс" задовольнити.
Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 30.09.2015р. по справі № 820/6138/15 скасувати.
Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги Комунального підприємства "Жилкомсервіс" задовольнити.
Визнати протиправними дії Державної фінансової інспекції України щодо складання акту № 06-21/41 від 11.06.2015р. про не допуск до проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КП "Жилкомсервіс" за період з 01.01.2012р. по 04.06.2015р.
Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання постанови у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя ОСОБА_9
Судді ОСОБА_10 ОСОБА_11
Повний текст постанови виготовлений 24.12.2015 р.