22 грудня 2015 р.Справа № 816/2655/15
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі
Головуючого судді: Філатова Ю.М.
Суддів: Водолажської Н.С. , Калиновського В.А.
за участю секретаря судового засідання Ружинської К.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Сільського голови Лучанської сільської ради Лохвицького району Полтавської області ОСОБА_1 на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 05.11.2015р. по справі № 816/2655/15
за позовом Сільського голови Лучанської сільської ради Лохвицького району Полтавської області ОСОБА_1
до Полтавської обласної ради треті особи: Полтавська обласна державна адміністрація , Сільський голова Білогорільської сільської ради Лохвицького району Полтавської області ОСОБА_2 , Сільський голова Гирявоісківської сільської Лохвицького району Полтавської області ОСОБА_3
про визнання протиправним та скасування рішення,
Позивач, сільський голова Лучанської сільської ради Лохвицького району Полтавської області ОСОБА_1, звернувся до суду з позовом до відповідача, Полтавської обласної ради, треті особи без самостійних вимог на предмет спору - Полтавська обласна державна адміністрація, сільський голова Білогорільської сільської ради Лохвицького району Полтавської області ОСОБА_2, сільський голова Гирявоісковецької сільської ради Лохвицького району Полтавської області ОСОБА_3, про визнання протиправним та скасування рішення 29 позачергової сесії шостого скликання Полтавської обласної ради від 18.06.2015 "Про схвалення перспективного плану формування територій громад Полтавської області".
Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 05.11.2015р. по справі №816/2655/15 в задоволенні позову було відмовлено.
Не погоджуючись з постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 05.11.2015р. по справі №816/2655/15 позивач подав апеляційну скаргу, просить її скасувати та прийняти нову постанову, якою його позов задовольнити, вважає, що судом першої інстанції порушені норми права.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю - доповідача та представника позивача колегія суддів встановила, що рішенням 29 позачергової сесії шостого скликання Полтавської обласної ради від 18.06.2015 "Про схвалення перспективного плану формування територій громад Полтавської області" схвалено Перспективний план формування територій громад Полтавської області .
До Перспективного плану включено матеріали, якими запропоновано потенційне утворення Гирявоісковецької територіальної громади шляхом об'єднання Гирявоісковецької та Білогорільської сільських рад Лохвицького району Полтавської області.
Позивач вважає, що оспорюване рішення не відповідає вимогам закону, оскільки передбачено утворення Гирявоісковецької об'єднаної громади шляхом об'єднання Гирявоісковецької та Білогорільської сільських рад Лохвицького району Полтавської області. Але таке об'єднання не відповідає приписам підпункту 2 пункту 1 статті 4 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", оскільки між зазначеними сільськими радами відсутня спільна межа. Крім того, до прийняття відповідного рішення не проведено публічне громадське обговорення з територіальною громадою названих сільських рад.
Колегія суддів вважає, що підстави для задоволення позову та апеляційної скарги відсутні виходячи з наступного.
Відповідно до статті 11 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.
Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.
Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області схвалюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктом 5 Методики формування спроможних територіальних громад, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація розробляє проект перспективного плану відповідно до цієї Методики із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
Проект перспективного плану схвалюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою та затверджується у встановленому порядку Кабінетом Міністрів України /пункт 14 Методики/.
Таким чином до повноважень обласної ради віднесено лише схвалення розробленого облдержадміністрацією відповідно до Методики формування спроможних територіальних громад перспективного плану.
Полтавською обласною радою 18.06.2015 на 29 позачерговій сесії шостого скликання розглянуто питання та схвалено Перспективний план формування територій громад Полтавської області; направлено Перспективний план органам місцевого самоврядування для врахування під час добровільного об'єднання територіальних громад /т. 2, а.с. 138/.
Тобто оспорюваний Перспективний план носить рекомендаційний характер, не має статусу остаточного, не містить обов'язкових приписів та вказівок, не є актом індивідуальної правової дії чи нормативно-правовим актом.
Відсутність будь - яких обов'язкових до виконання приписів у рішенні 29 позачергової сесії шостого скликання Полтавської обласної ради від 18.06.2015 "Про схвалення перспективного плану формування територій громад Полтавської області" підтвердив і представник позивача у судовому засіданні суду апеляційної інстанції.
Відповідно вказаний Перспективний план, як і рішення обласної ради про його схвалення, не створюють для позивача жодних юридично значимих наслідків.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.
Проте умовою для звернення особи до суду з позовом щодо оскарження рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб таких органів є наявність у позивача переконання в порушенні його прав або свобод чи в існуванні перешкод у здійсненні цих прав.
Порушенням суб'єктивного права особи є створення будь-яких перепон у реалізації нею такого права, що унеможливлюють одержання особою того, на що вона може розраховувати в разі належної поведінки зобов'язаної особи.
Таким чином неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб'єктивних прав та обов'язків такої особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку.
Слід зазначити, що позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень.
Але задоволення відповідних вимог можливе лише в разі об'єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.
Слід зазначити, що Перспективний план окремо містить Перелік сільських, селищних, міських рад, що не увійшли до складу об'єднаних територіальних громад /т. 2, а.с. 152-154/, на сторінці 137 якого вказано Лучанську сільську раду Лохвицького району Полтавської області /пункт 64/.
Таким чином прийняте відповідачем рішення про затвердження перспективного плану жодним чином не порушує права та охоронювані законом інтереси територіальної громади Лучанської сільської ради Лохвицького району Полтавської області та сільського голови Лучанської сільської ради ОСОБА_1
Можливе в майбутньому об'єднання Гирявоісковецької та Білогорільської сільських рад жодним чином не зачіпає інтереси Лучанської сільської ради Лохвицького району Полтавської області на час прийняття оскаржуваного рішення.
Крім цього позивач, як головна посадова особа органу місцевого самоврядування, в силу наведених вище положень Закону та Методики наділений правом звертатися до обласної державної адміністрації із затвердженими на сесії сільської ради пропозиціями про внесення будь-яких змін до Перспективного плану.
Стосовно посилань позивача на не проведення громадського обговорення щодо добровільного об'єднання Білогорільської та Гирявоісковецької сільських рад Лохвицького району Полтавської області.
Відповідно до частини першої статті 5 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).
Згідно з частиною третьою вказаної статті, сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.
В силу частини першої статті 6 вказаного Закону сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.
А відповідно до пункту 4 Методики формування спроможних територіальних громад, формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом: розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту перспективного плану Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного об'єднання територіальних громад; формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад.
Отже об'єднання громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об'єднання.
При цьому, саме в ході ініціювання прийняття таких рішень мають проводитись громадські обговорення щодо доцільності добровільного об'єднання територіальних громад.
Тобто Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" не передбачено проведення громадського обговорення на стадії розробки та затвердження Перспективного плану.
До матеріалів справи приєднаний протокол сходки мешканців села Білогорілка Білогорільської сільської ради Лохвицького району Полтавської області, яким підтверджено, що 11 липня 2015 року за участі сільського голови Білогорільської сільської ради Лохвицького району Полтавської області, сільського голови та секретаря Гирявоісковецької сільської ради Лохвицького району Полтавської області проведено громадське обговорення щодо доцільності об'єднання територіальної громади, за результатами якого прийнято рішення про добровільне об'єднання Білогорільської та Гирявоісковецької сільських рад Лохвицького району Полтавської області /т. 2, а.с. 169/.
Відносно посилань позивача на невідповідність Перспективного плану у спірній частині вимогам пункту 2 частини першої статті 4 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад".
Відповідно до цієї норми добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов - територія об'єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об'єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об'єдналися.
Матеріали справи свідчать про те, що між Гирявоісковецькою та Білогорільською сільськими радами Лохвицького району Полтавської області дійсно спільна межа відсутня /т. 1, а.с. 26, 27, 146, 148-149, 151, 162/.
Але наведена обставина не може бути підставою для скасування спірного рішення з огляду на його рекомендаційний, необов'язковий характер.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
В даному випадку відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і ним доведена правомірність прийняття рішення 29 позачергової сесії шостого скликання Полтавської обласної ради від 18.06.2015 "Про схвалення перспективного плану формування територій громад Полтавської області".
В свою чергу позивачем, всупереч вимогам ч.1 ст. 71 КАС України, відповідно до якої кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, правомірність позовних вимог не доведена.
На підставі викладеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Керуючись ст. 160, 167, 195, 196, 198, 200, п. 1 ч. 1 205, 206, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Сільського голови Лучанської сільської ради Лохвицького району Полтавської області ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 05.11.2015р. по справі № 816/2655/15 залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання ухвали у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя (підпис)ОСОБА_4
Судді(підпис) (підпис) ОСОБА_5 ОСОБА_6
Повний текст ухвали виготовлений 24.12.2015 р.