11 серпня 2015 р. Справа № 804/6297/15
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Сидоренко Д.В., при секретарі Гуцал А.В., розглянувши за участю представника:
позивача - ОСОБА_1, довіреність № 4 від 11.02.2015 року
у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за адміністративним позовом виконавчого комітету П'ятихатської міської ради,
до відповідача фінансового управління П'ятихатської районної державної адміністрації,
про скасування рішення.
Обставини справи: виконавчий комітет П'ятихатської міської ради звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом фінансового управління П'ятихатської районної державної адміністрації про:
- скасування рішення щодо винесення попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства щодо внесення змін до бюджетних призначень №1 від 30.04.2015р.;
- скасування попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства щодо внесення змін до бюджетних призначень №1 від 30.04.2015р.
Позовні вимоги мотивовані протиправністю оскаржуваного рішення внаслідок того, що Бюджетним кодексом України не визначено строки, у які мають бути подані пропозиції та не визначено форму їх подання (письмово чи усно). Крім того позивач зазначає, що 22.04.2015р. пропозиції були подані в телефонному режимі усно та погодженні зі спеціалістами фінансового управління щодо правильності розподілу коштів за необхідними КФК та КЕКВ.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.06.2015р. залишено без розгляду адміністративний позов в частині позовних вимог про скасування рішення щодо винесення попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства щодо внесення змін до бюджетних призначень №1 від 30.04.2015р., у зв'язку з відкликанням.
В обґрунтування правової позиції позивачем надані письмові пояснення по справі щодо надання відповідачем висновку про відсутність порушень бюджетного законодавства при перевірці рішення про внесення змін до рішення про бюджет на 2015р.; щодо дати складання протоколу про порушення бюджетного законодавства після надання довідок про зміни до помісячного розпису асигнувань і про зміни до помісячного розпису спеціального фонду бюджету; щодо відсутності матеріалів та документів, які засвідчують факт порушення та щодо погодження пропозицій в телефонному режимі.
В судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав в повному обсязі.
Відповідач проти позову заперечував. У запереченнях на адміністративний позов зазначив, що відповідно до положень бюджетного законодавства виконавчі органи рад подають районним фінансовим органам пропозиції щодо внесення змін до бюджетних призначень. Зміни до бюджетних призначень бюджету П'ятихатської міської ради здійснені без надання відповідних пропозицій, чим вчинено порушення положень Бюджетного кодексу України. Крім того відповідач зазначив, що в усній формі не надавалися пропозиції, а отримувалися консультації щодо правильності віднесення окремих видатків на відповідні функціональної та економічної класифікації видатків.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, , суд-
Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до п. 1 ч.2 статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Пунктом 7 ч. 1 ст. 3 КАС України визначено поняття суб'єктів владних повноважень, до яких належать орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Пунктом 1 ч.1 ст.3 КАС України визначено поняття справи адміністративної юрисдикції, - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до положення про фінансове управління П'ятихатської районної державної адміністрації, затверджене розпорядженням голови райдержадміністрації від 12.06.2013р. №222-р-13, фінансове управління П'ятихатської районної державної адміністрації утворюється головою П'ятихатської районної державної адміністрації, входить до її складу. Основними завданнями управління є зокрема, здійснення загальної організації та управління виконанням районного бюджету, координації в межах своїх повноважень діяльності учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету, та державного контролю за дотриманням підприємствами, організаціями та установами законодавства щодо використання ними бюджетних коштів.
Враховуючи зазначене, відповідачі, здійснюючи свої повноваження у спірних відносинах є суб'єктами владних повноважень, спір що виник між сторонами пов'язаний із захистом прав позивача у сфері публічно-правових відносин і є справою адміністративної юрисдикції, його належить розглядати в порядку, встановленому КАС України.
Як вбачається з матеріалів справи, 23.04.2015р. П'ятихатською міської радою прийнято рішенням №1275-51/ VI «Про внесення змін до рішення сесії міської ради №1224-49/VI «Про міський бюджет на 2015р.».
27.04.2015р. начальником фінансового управління РДА затверджені наступні довідки за номерами 52-55 про зміни до помісячного розпису спеціального фонду бюджету (за винятком надходжень бюджетних установ та відповідних видатків) за 2015р. (додаток 6); про зміни до річного розпису бюджету на 2015р. (додаток 1); про зміни до помісячного розпису асигнувань (за винятком надання кредитів з бюджету) загального фонду бюджету на 2015р. (додаток 2);
28.04.2015р. фінансове управління П'ятихатської районної державної адміністрації надано висновок щодо перевірки рішення П'ятихатської міської ради на 2015р. №2-10-578/325-15, згідно якого перевіркою рішення П'ятихатської міської ради від 23.04.2015р. №1275-51/VI «Про внесення змін до рішення сесії міської ради №1224-49/VI від 30.01.2015р. «Про місцевий бюджет на 2015 рік» щодо відповідності його бюджетному законодавству порушень не встановлено. В рішенні міської ради не враховані міжбюджетні трансферти передбачені рішенням районної ради від 15.04.2015р. №513-34/VI.
29.04.2015р. заступником начальника-начальником бюджетного відділу фінансового управління П'ятихатської районної державної адміністрації складено протокол про порушення бюджетного законодавства, а саме про те, що у виконавчому комітеті П'ятихатської міської ради вчинено порушення бюджетного законодавства 23.04.2015р.; п.40 ст.116 Бюджетного кодексу України, а саме п.5 ст.23 та п.6 ст.75 Бюджетного кодексу України (ненадання пропозицій щодо внесення змін до бюджетних призначень).
В протоколі про порушення бюджетного законодавства відображені пояснення керівника органу (ОСОБА_2, 30.04.2015р.), де вчинене порушення бюджетного законодавства, наступного змісту - пропозиції щодо внесення змін в розпис асигнувань міського бюджету на 2015р. були надані на розгляд постійної комісії з питань планування бюджету та фінансування, засідання якої відбулося 22.04.2015р. о 10.00 год. В ході обговорення поданих пропозицій членами комісії були внесені зміни та прийняте рішення винести на затвердження депутатами міської ради на сесії, яка була запланована на 23.04.2015р. на 10.00 год. По закінченню засідання комісії по технічним причинам (22.04.2015р. у приміщенні міської ради було відсутнє електропостачання), не було можливості надати пропозиції щодо внесення змін в розпис асигнувань міського бюджету. Проте в телефонному режимі зі спеціалістами фінансового управління було погоджено правильність розподілу коштів за необхідними КФК та КЕКВ. Письмові пропозиції з супровідним листом було надано до фіну правління.
В подальшому, фінансовим управлінням П'ятихатської районної державної адміністрації прийнято попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства щодо внесення змін до бюджетних призначень №1 від 30.04.2015р., згідно якого внесення змін до бюджетних призначень міського бюджету (рішення міської ради від 23.04.2015р. №1275-51/VI «Про внесення змін до рішення міської ради №1214-49/VI «Про міський бюджет на 2015р.») здійснене без надання відповідних пропозицій до фінансового управління П'ятихатської районної державної адміністрації, чим вчинене порушення бюджетного законодавства, передбачене п.40 ст.116 Бюджетного кодексу України, а саме порушено п.5 ст.23 та п.6 ст.75 Бюджетного кодексу України. Порушення повинно бути усунуте до 08.05.2015р.
Листом вих.№547 від 07.05.2015р. (вхідний штемпель від 14.05.2015р.) виконавчий комітет П'ятихатської міської ради звернувся до фінансового управління П'ятихатської районної державної з проханням погодити пропозиції щодо внесення змін до міського бюджету на 2015р., а саме за рахунок перенесення коштів загального фонду з КФК 100203 КЕКВ 2610 до бюджетного розвитку (спеціального фонду):
- збільшити планові асигнування по КФК 010116 на суму 7000 грн. для придбання принтера, з подальшою передачею його в користування до управління соціального захисту населення;
- збільшити планові асигнування по КФК 150101 КЕКВ 3120 на 50000 грн. (для проведення експертизи на насосно-фільтровальній станції, виготовлення проектно-кошторисної документації).
Зменшити планові асигнування по КФК 250404 КЕКВ 2240 на суму 1000 грн. за рахунок цього збільшити планові асигнування КФК 250404 КЕКВ 2800 на суму 1000 грн. (для оплати судового збору).
За рахунок вільних залишків коштів загального фонду, що склалися станом на 01.01.2015р. збільшити планові асигнування по КФК 250315 КЕКВ 2620 на суму 2886 грн. (погашення кредиторської заборгованості, яка склалася на 01.01.2015р. по дитячим навчальним закладам міста за вивіз сміття та нечистот).
Пропозиції щодо внесення змін в розпис асигнувань міського бюджету 2015р. загальний фон та Пропозиції щодо внесення змін в розпис асигнувань міського бюджету 2015р. передача, погоджені начальником фінансового управління РДА - 15.05.2015р.
Правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства, визначені Бюджетним кодексом України (далі - БК України).
Відповідно до положень ч. ст.23 БК України пропозиції про внесення змін до бюджетних призначень подаються та розглядаються у порядку, встановленому для складання проекту бюджету.
Проект бюджету це проект плану формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, що здійснюються органами державної влади (органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування) протягом бюджетного періоду, який є невід'ємною частиною проекту закону про Державний бюджет України (проекту рішення про місцевий бюджет) (п.43 ч.1 ст.2 БК України).
Частиною 4-6 ст.75 БК України визначено, що головні розпорядники бюджетних коштів організують розроблення бюджетних запитів для подання місцевим фінансовим органам у терміни та порядку, встановлені цими органами. Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують своєчасність, достовірність та зміст поданих місцевим фінансовим органам бюджетних запитів, які мають містити всю інформацію, необхідну для аналізу показників проекту місцевого бюджету, згідно з вимогами місцевих фінансових органів.
Місцеві фінансові органи на будь-якому етапі складання і розгляду проектів місцевих бюджетів здійснюють аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, з точки зору його відповідності меті, пріоритетності, а також дієвості та ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу керівник місцевого фінансового органу приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозиції проекту місцевого бюджету перед поданням його на розгляд відповідно Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям, виконавчим органам відповідних місцевих рад.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад (крім виконавчих органів рад, для бюджетів територіальних громад яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти), районні державні адміністрації в містах Києві та Севастополі подають відповідно районним або міським фінансовим органам пропозиції щодо показників проектів відповідних бюджетів, визначених з урахуванням вимог частин третьої - п'ятої цієї статті.
З аналізу наведених норм слідує, що пропозиції про внесення змін до бюджетних призначень подаються виконавчими органи місцевих рад до відповідних фінансових органів, які на будь-якому етапі складання і розгляду таких пропозицій здійснюють їх аналіз, з точки зору його відповідності меті, пріоритетності, а також дієвості та ефективності використання бюджетних коштів та на основі результатів аналізу керівник місцевого фінансового органу приймає рішення про їх погодження перед поданням пропозицій на розгляд виконавчим органам відповідних місцевих рад.
Крім того, відповідні до ч.1 ст.35 БК України головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України відповідно до вимог інструкції з підготовки бюджетних запитів, з урахуванням звітів про виконання паспортів бюджетних програм, а також висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, у терміни та порядку, встановлені Міністерством фінансів України.
Інструкція з підготовки бюджетних запитів (наказ Міністерства фінансів України №687 від 06.06.2012р.), яка розроблена відповідно до статей 32, 34, 35 та 36 Бюджетного кодексу України і визначає механізм розрахунку показників проекту Державного бюджету України на плановий бюджетний період (далі - проект державного бюджету) та прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди (далі - прогноз державного бюджету); встановлює порядки складання, розгляду та аналізу бюджетних запитів, передбачає подання відповідного запиту в паперовому та електронному вигляді.
Отже, пропозиції про внесення змін до бюджетних призначень мають подаватися у письмовому вигляді, так як і бюджетні запити.
Частиною 1 ст.116 БК України визначено, що порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання.
В даному випадку, Пропозиції щодо внесення змін в розпис асигнувань міського бюджету 2015р. загальний фон та Пропозиції щодо внесення змін в розпис асигнувань міського бюджету 2015р. передача у паперовому вигляді, подані фінансовому управлінню П'ятихатської районної державної адміністрації лише 14.05.2015р., тобто після внесення відповідних змін до бюджетних призначень міського бюджету (рішення П'ятихатської міської ради №1275-51/ VI «Про внесення змін до рішення сесії міської ради №1224-49/VI «Про міський бюджет на 2015р.» від 23.04.2015р.), чим вчинено порушення бюджетного законодавства.
Відповідно до ч.1 ст. 117 БК України за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, зокрема попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства. Виявлені порушення бюджетного законодавства мають бути усунені в строк до 30 календарних днів.
Попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства може застосовуватися учасниками бюджетного процесу, уповноваженими цим Кодексом на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства (ч.1 ст.118 БК України).
Частиною ч.3 статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
- на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
- з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
- обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
- безсторонньо (неупереджено);
- добросовісно;
- розсудливо;
- з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;
- пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
- з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
- своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Так зокрема, принцип прийняття рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України що є одночасно і орієнтиром при реалізації повноважень владного суб'єкта, який вимагає від останнього діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним, з дотриманням встановленої законом процедури.
Враховуючи вищевикладене, суд приходить до висновку про те, що попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства щодо внесення змін до бюджетних призначень №1 від 30.04.2015р. прийнято фінансовим управлінням П'ятихатської районної державної адміністрації на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Бюджетним кодексом України, у зв'язку з чим в задоволенні адміністративного позову слід відмовити.
Вступну та резолютивну частину постанови проголошено у судовому засіданні 11.08.2015 року.
У повному обсязі постанову складено 17.08.2015 року.
На підставі викладеного, керуючись статтями 158-163, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
В задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Постанова набирає законної сили через 10 днів з дня її проголошення. Якщо проголошено вступну та резолютивну частину постанови або справу розглянуто у порядку письмового провадження, постанова набирає законної сили через 10 днів з дня її отримання у разі неподання апеляційної скарги.
У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Апеляційна скарга подається до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд протягом 10 днів з дня проголошення. У разі проголошення вступної та резолютивної частини постанови або розгляду справи у порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом 10 днів з дня отримання.
Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду.
Суддя Д.В. Сидоренко