про закриття провадження у справі
16 листопада 2015 року 810/4512/15
Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Дудіна С.О., за участю секретаря судового засідання Касьянової О.В., представника відповідача ОСОБА_1, розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Державної фінансової інспекції України до Колективного підприємства «Білоцерківхлібопродукт» про стягнення збитків,
Державна фінансова інспекція України звернулася до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Колективного підприємства «Білоцерківхлібопродукт» про стягнення збитків у сумі 88 620, 48 грн.
Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач посилається на те, що за результатом проведеної ревізії фінансово-господарської діяльності Українського Державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» та його відокремлених підрозділів було встановлено, що між ВП «Фастівська дистанція колії» та КП «Білоцерківхлібопродукт» не були укладені договори на відшкодування витрат за обслуговування (експлуатацію) залізничних колій незагального користування, зокрема, за користування під'їзною колією, довжиною 1 052 м., що призвело до недоотримання Українським Державним територіально-галузевим об'єднанням «Південно-Західна залізниця» доходів на загальну суму 88 620, 48 грн. У зв'язку з цим, позивач просить суд стягнути вказану суму збитків у примусовому порядку.
Відповідач, заперечуючи проти задоволення позовних вимог зазначив про те, що між КП «Білоцерківхлібопродукт» та Державним територіально-галузевим об'єднанням «Південно-західна залізниця» були укладені договори про експлуатацію залізничної під'їзної колії № 1429 від 02.2009 та договір № 1429 від 03.11.2014. При цьому, як зазначає відповідач, вказані договори містять умови щодо використання залізничної під'їзної колії довжиною 1052 м.
Також, відповідачем зазначено про те, що у відповідності до вищезазначених договорів КП «Білоцерківхлібопродукт» здійснює плату за подачу, збирання вагонів, за користування вагонами (контейнерами) та інші збори. При цьому, вказаними договорами не передбачена сплата за користування малозадіяними під'їзними коліями, а тому, на думку відповідача, КП «Білоцерківхлібопродукт» не зобов'язано здійснювати відповідні виплати, що в свою чергу, свідчить про безпідставність нарахування відповідачу податкового боргу на вказану суму.
Позивач, належним чином повідомлений про дату, час та місце судового засідання, що підтверджується рекомендованими повідомленнями з відміткою про отримання, у судове засідання не з'явився, про причини неявки суду не повідомив.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши пояснення представника відповідача, суд дійшов висновку щодо непідвідомчості спору адміністративним судам та необхідності внаслідок цього закриття провадження у справі, з огляду на наступне.
Так, з матеріалів справи вбачається, що в період з 16.04.2014 по 16.07.2014 Державною фінансовою інспекцією України була проведена планова виїзна ревізія фінансово-господарської діяльності Державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» та його відокремлених підрозділів за період з 01.10.2012 по 31.03.2014, за результатом якої складено акт № 05-21/89 від 23.07.2014.
Ревізією, серед іншого, був встановлений факт недоотримання державним бюджетом коштів на загальну суму 88 620, 48 грн., у зв'язку з фактичним використанням КП «Білоцерківхлібопродукт» залізничної колії без укладення з ВП «Фастівська дистанційна колія» договору на відшкодування витрат на обслуговування (експлуатацію) залізничних колій незагального користування.
Проте, враховуючи те, що КП «Білоцерківпродукт» не було здійснено сплати виявленої внаслідок проведення вказаної ревізії заборгованості в сумі 88 620, 48 грн., Державна фінансова інспекція України звернулася до суду з позовом про примусове стягнення зі вказаного суб'єкта господарювання заподіяної державі шкоди (збитків) в розмірі 88 620, 48 грн.
Згідно з ч. 1 ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Частиною 1 ст. 4 Закону № 2939 встановлено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Відповідно до пунктів 7, 10, 13 частини 1 статті 10 Закону № 2939 органу державного фінансового контролю надається право: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку. Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного і місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства має право пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.
Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Сама така правова позиція викладена в постановах Верховного суду України від 15 квітня 2014 року (справи № 21-40а14, 21-63а14), 13 травня 2014 року (справа № 21-89а14), 20 травня 2014 року (справа № 21-93а14), від 28 жовтня 2014 року (справа № 21-462а14), від 23 червня 2015 року (справа № 21-967а15), на які позивач посилається як на обґрунтування правомірності звернення до адміністративного суду з позовом про відшкодування збитків.
Однак, суд звертає увагу на те, що у вказаних рішеннях Верховний суд України лише висловив правову позицію, згідно якої збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов.
Вказана правова позиція, згідно з положеннями частини 2 статті 161 та частини 1 статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, підлягає обов'язковому врахуванню при розгляді цієї справи.
Проте, суд зауважує, що у вищевказаних постановах Верховного суду України відсутнє посилання на те, що відповідні збитки підлягають стягненню саме в порядку адміністративного судочинства, що, в свою чергу, потребує дослідження питання підвідомчості такого спору.
Відповідно до частин 1, 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Таким чином, законодавець чітко визначив, що суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування в сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема, обов'язку доказування правомірності своєї діяльності органами влади чи самоврядування. Тобто, однією з визначальних особливостей Кодексу адміністративного судочинства України є те, що позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем - орган влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові та службові особи.
Така правова позиції викладена в Постанові Верховного суду України від 22.09.2015 (справа № п/811/3781/14).
Згідно з частиною 1 статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.
При цьому, пунктом 7 частини 1 статті 3 КАС України встановлено, що суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Частиною 2 статті 21 КАС України визначено, що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше вимоги про відшкодування шкоди вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Аналіз припису наведеної норми дає підстави для однозначного висновку про те, що адміністративними судами можуть розглядатися вимоги про відшкодування шкоди лише за наявності таких умов: вимоги мають стосуватись шкоди, завданої лише суб'єктом владних повноважень; такі вимоги мають бути поєднанні з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.
Саме така правова позиція щодо передумов розгляду адміністративними судами позовів про відшкодування шкоди викладена в постанові Верховного суду України від 18 червня 2013 року (справа № 21-204а13), яка підлягає обов'язковому врахуванню у спірних правовідносинах.
Аналогічної позиції дотримується і Вищий адміністративний суд України (ухвали від 21.10.2014 у провадженні № К/800/41135/13, від 13.03.2014 у провадженні № К/800/38583/13, від 03.10.2013 у провадженні № К/800/38338/13).
При цьому, Пленум Вищого адміністративного суду України в постанові від 20 травня 2013 року N 8 «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів» зауважив, що законодавство не містить визначення терміна "публічно-правовий спір". Для розгляду спору адміністративним судом необхідно встановити його публічно-правовий зміст (характер). Для з'ясування характеру спору суди повинні враховувати, що протилежним за змістом є приватноправовий спір. Це означає, що в основі розмежування спорів лежить поділ права на публічне та приватне. Вирішуючи питання про віднесення норми до публічного права, а спору до публічно-правового, суди повинні враховувати загальнотеоретичні та законодавчі критерії.
Суд зазначає, що відшкодування шкоди як форма цивільно-правової відповідальності є інститутом приватного права, застосування якого в адміністративному судочинстві можливо лише у разі завдання шкоди суб'єктом владних повноважень та за умови поєднання вимоги про її відшкодування з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.
Отже, з урахуванням вищевказаних положень законодавства та судової практики, суд дійшов висновку про те, що необхідною умовою для звернення до суду органу державного фінансового контролю в інтересах держави є незабезпечення підконтрольною установою виконання вимоги щодо усунення порушень законодавства, виявлених під час здійснення державного фінансового контролю. Проте, повноваженнями щодо направлення таких вимог не до підконтрольних установ відповідний орган не наділений. Відтак, звернення органу фінансового контролю до суду з позовними вимогами про відшкодування третіми особами завданих державі збитків хоча й охоплюється компетенцією цього органу державної влади, однак не може відбуватись шляхом подання адміністративного позову, оскільки у такому разі не може йти мова про наявність публічно-правових відносин між відповідним органом державної влади, як суб'єктом владних повноважень, і третьою особою, щодо якої такий суб'єкт не здійснював жодних владних управлінських функцій.
У зв'язку з цим, на думку суду, відшкодування іншими (непідконтрольними) особами збитків, що завдані державі чи об'єкту контролю та були виявлені в ході інспектування, має відбуватись за загальними правилами відшкодування шкоди (збитків), у порядку цивільного або господарського судочинства (в залежності від суб'єктного складу учасників процесу).
Таким чином, враховуючи, що позовні вимоги Державної фінансової інспекції України стосуються стягнення на користь держави збитків з юридичної особи, яка не відноситься до суб'єкта владних повноважень у розумінні п. 7 ч. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України і відносно якої позивач не здійснює владних управлінських функцій, суд дійшов висновку, що даний спір за своєю правовою природою не є публічно-правовим, не підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства, та відноситься до господарської юрисдикції.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
У судовому засіданні 16.11.2015 були оголошені вступна та резолютивна частини ухвали. Повний текст ухвали був складений та підписаний 18.11.2015.
На підставі викладеного, керуючись ст. ст. 157, 160, 165 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
1. Провадження у справі закрити.
2.Роз'яснити позивачеві, що справа підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.
Ухвала суду може бути оскаржена в апеляційному порядку до Київського апеляційного адміністративного суду через Київський окружний адміністративний суд протягом 5 днів з дня її проголошення. У разі якщо ухвалу було постановлено в письмовому провадженні або згідно з частиною третьою статті 160 цього Кодексу, або без виклику особи, яка її оскаржує, апеляційна скарга подається протягом п'яти днів з дня отримання копії ухвали. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Київського апеляційного адміністративного суду.
У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Суддя Дудін С.О.