17 листопада 2015 року м. Київ К/800/51033/14
Вищий адміністративний суд України у складі:
головуючого суддіРозваляєвої Т. С. (суддя-доповідач),
суддівГоляшкіна О. В.,
Черпіцької Л. Т.,
секретаря судового засідання Кальненко О. І.,
за участю: представника позивача - Київської обласної державної адміністрації - Козака Є. О.,
представника позивача - Київської обласної ради - Косухи Є. І.,
представника позивачів - Броварської міської ради Київської області, Коцюбинської селищної ради Київської області - Крайніка Д. В.,
представника відповідача - Тхорика С. М.,
представника третьої особи - Якимець О. І.,
прокурора - Кузнецової Ю. В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Київської обласної державної адміністрації, Вишгородської міської ради Київської області, Київської обласної ради, Ірпінської міської ради Київської області, Вишгородської міської ради Київської області, Броварської міської ради Київської області, Коцюбинської селищної ради Київської області, Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області, Гнідинської сільської ради Бориспільського району Київської області, Княжицької сільської ради Броварського району Київської області, Лісниківської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2014 року у справі за позовом Київської обласної державної адміністрації, Київської обласної ради, Ірпінської міської ради Київської області, Вишгородської міської ради Київської області, Броварської міської ради Київської області, Коцюбинської селищної ради Київської області, Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області, Гнідинської сільської ради Бориспільського району Київської області, Княжицької сільської ради Броварського району Київської області, Лісниківської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області до Київської міської ради, третя особа: Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), за участю прокуратури м. Києва про визнання протиправним та скасування рішення,
встановив:
Позивачі звернулись з позовом до Київської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення Київської міської ради № 62/9119 від 28 лютого 2013 року «Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення та зміни межі міста Київ».
Постановою Київського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2013 року позов задоволено.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2014 року скасовано рішення судів першої інстанції та прийнято нове, яким в позові відмовлено.
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивачі звернулись з касаційними скаргами, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального і процесуального права, просили його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Заперечень не надходило.
Заслухавши доповідача, пояснення представників сторін, третьої особи, прокурора, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, колегія суддів вважає, що касаційні скарги задоволенню не підлягають.
Судами встановлено, що 28 лютого 2013 року Київська міська рада прийняла рішення № 62/9119 «Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення та зміни межі міста Київ».
Вказаним рішенням Київська міська рада вирішила погодити проект землеустрою щодо встановлення та зміни межі міста Київ, розроблений Комунальним підприємством «Київський інститут земельних відносин»; - погодити зовнішню межу та територію міста Київ, загальною площею 84974,4 гектара; - просити Київську обласну раду та Київську обласну державну адміністрацію погодити проект землеустрою щодо встановлення та зміни межі міста Київ; - звернутися до Верховної Ради України з клопотанням про встановлення зовнішньої межі міста Київ і затвердження території міста Київ, загальною площею 84974,4 гектара, та внесення змін до розмірів територій районів Київської області, зменшивши територію Броварського району на 70,2 гектара, Бориспільського району на 799,4 гектара, Вишгородського району на 863,0 гектара, Ірпінської міської ради на 87,9 гектара та збільшивши територію Києво-Святошинського району на 13,8 гектара і Обухівського району на 417,3 гектара.
Не погоджуючись з рішення Київської міської ради, позивачі звернулися до суду з даним позовом.
Рішення суду першої інстанції про задоволення позову обґрунтовано тим, що Київська міська рада направила до Верховної Ради України подання та проект землеустрою, не узгодивши його із позивачами, що є порушенням ч. 8 ст. 46 Закону України «Про землеустрій».
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції вийшов за межі предмету доказування у даній справі, встановив обставини, які не впливають на правомірність рішення Київської міської ради від 28 лютого 2013 року № 62/9119, що призвело до винесення незаконного рішення суду.
Колегія суддів касаційної інстанції не заперечує правильності резолютивної частини рішення суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову, але не погоджується з їх мотивуванням з огляду на наступне.
Згідно із ст. 175 ЗК України межі адміністративно-територіальних одиниць встановлюються в порядку та відповідно до закону.
За приписами ч. 1 ст. 46 Закону України «Про землеустрій» для встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних одиниць розробляються проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць включає: а) пояснювальну записку; б) завдання на виконання робіт; в) рішення про розроблення проекту землеустрою щодо встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних одиниць; г) посвідчені в установленому порядку копії генерального плану населеного пункту, рішень про його затвердження (у разі зміни меж населеного пункту); ґ) викопіювання із схеми землеустрою і техніко-економічного обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальної одиниці (утворення), а у разі її відсутності - викопіювання із проекту формування територій сільських, селищних рад; д) викопіювання із кадастрових карт (планів) з відображенням існуючих (за їх наявності) та проектних меж адміністративно-територіальної одиниці; е) експлікація земель в існуючих (за їх наявності) та проектних межах адміністративно-територіальної одиниці; є) опис меж адміністративно-територіальних одиниць; ж) матеріали погодження проекту; з) матеріали виносу меж адміністративно-територіальних одиниць в натуру (на місцевість) з каталогом координат їх поворотних точок (ч. 3 ст. 46 цього Закону).
Частинами 9-11 ст. 46 Закону України «Про землеустрій» встановлено, що в разі встановлення меж міст проект також погоджується з Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою.
Рішення про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць є одночасно рішенням про затвердження проектів землеустрою щодо їх встановлення (зміни).
Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць складається у паперовій та електронній (цифровій) формах.
Відомості про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць вносяться до Державного земельного кадастру. Відомості про встановлені (змінені) межі адміністративно-територіальних одиниць зазначаються у витязі з Державного земельного кадастру, який безоплатно видається відповідній сільській, селищній, міській, районній, обласній раді.
Згідно із ст. 173 ЗК України межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій. Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць. Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів. Включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками, крім земельних ділянок, визначених частиною четвертою цієї статті. Землі та земельні ділянки державної власності, включені в межі населеного пункту (крім земель, які не можуть передаватися у комунальну власність), переходять у власність територіальної громади. Рішення про встановлення меж населеного пункту та витяги з Державного земельного кадастру про межу відповідної адміністративно-територіальної одиниці та про відповідні земельні ділянки, право власності на які переходить до територіальної громади, є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.
Згідно із ч. 1 ст. 174 Земельного кодексу України рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міської рад.
Вказані вище приписи закону відповідають положенням Конституції України, відповідно до п. 29 ст. 85 якої до повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, встановлення і зміна меж районів і міст.
Системний аналіз наведених норм права дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок, органи, які приймають рішення про встановлення та зміну меж адміністративно-територіальних одиниць. Розроблення проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних одиниць не означає прийняття позитивного рішення Верховною Радою України за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міської рад щодо встановлення і зміну меж районів і міст.
Згідно із ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Частиною 1 ст. 6 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Таким чином адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права в зв'язку із прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.
Аналіз наведених норм дає підстави дійти висновку, що завданням адміністративного судочинства є захист порушених прав, свобод та інтересів осіб.
Однак, порушення вимог закону рішенням чи дією суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для його скасування, оскільки обов'язковою умовою визнання його протиправним та скасування є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цим рішенням чи дією.
Тобто, обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
Таким чином, саме по собі розроблення проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних одиниць є лише наміром органу про такі зміни, а відтак рішення міської ради про погодження проекту землеустрою щодо встановлення та зміни межі міста без прийняття рішення Верховною Радою України не може створювати та змінювати права та обов'язки інших суб'єктів адміністративно-територіальних одиниць.
Оскільки відсутність порушеного права та неправильний спосіб захисту є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові, колегія судів касаційної інстанції дійшла висновку, що скарги позивачів задоволенню не підлягають.
Керуючись статтями 220, 221, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ухвалив :
Касаційні скарги Київської обласної державної адміністрації, Вишгородської міської ради Київської області, Київської обласної ради, Ірпінської міської ради Київської області, Вишгородської міської ради Київської області, Броварської міської ради Київської області, Коцюбинської селищної ради Київської області, Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області, Гнідинської сільської ради Бориспільського району Київської області, Княжицької сільської ради Броварського району Київської області, Лісниківської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області залишити без задоволення, а постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2014 року - без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 239-1 КАС України.
Судді: