05 листопада 2015 року м. Київ К/800/2272/15
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі суддів:
Калашнікової О.В.,
Васильченко Н.В.,
Леонтович К.Г.
розглянувши у попередньому розгляді справу за касаційною скаргою ТОВ "Південенерго" на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 20 червня 2014 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2014 року у справі за позовом ТОВ "Південенерго" до Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Херсонській області про визнання дій протиправними, скасування припису та постанови, -
ТОВ «Південенерго» звернулось в суд із позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Херсонській області, в якому просило: визнати дій посадових осіб відповідача під час проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил, за наслідками якої складено акт від 14 квітня 2014р., неправомірними; скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 14 квітня 2014р.; скасувати постанову про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності від 22 квітня 2014р. №7/21-04-15-34.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що до спірних правовідносин не можливо застосувати норми Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011р. №553, оскільки, побудований житловий будинок відноситься до 3 категорії складності.
Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 20 червня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2014 року у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, ТОВ "Південенерго" звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів першої і апеляційної інстанцій та ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.
Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що відсутні підстави для скасування судових рішень, а касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідачем проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил ТОВ «Південенерго» на об'єкті будівництва: «Дев'ятиповерховий житловий будинок проспект Сенявіна в районі будинку 152 в м. Херсоні».
За результатами перевірки завідувачем сектору контролю за будівництвом автомобільних доріг, якістю будівельних матеріалів та державного ринкового нагляду ОСОБА_4 складено акт від 14 квітня 2014р.
Перевіркою встановлено, що порушення виявлені в результаті попередньої перевірки не усунені, вимоги припису від 05 лютого 2014р. не виконано, що є порушенням ч.14 постанови КМУ №553 від 23.05.2011р., ч.4 ст.41 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності».
За висновками акту перевірки відповідачем складено припис від 14 квітня 2014р., яким позивача зобов'язано привести об'єкт будівництва у відповідність із затвердженими проектними рішеннями; здійснити перебудову конструкцій з використанням сертифікованих будівельних матеріалів, що відповідають вимогам ДСТУ Б В.2.7-80:2008.
На підставі акту перевірки Інспекцією ДАБК відносно ТОВ «Південенерго» складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності №103 від 14 квітня 2014р., відповідальність за встановлене порушення передбачена п.1 ч.6 ст.2 ЗУ «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
22 квітня 2014р. заступником начальника Інспекції ДАБК ОСОБА_5 було винесено постанову №7/21-04-15-34 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 12180,00грн.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суди першої і апеляційної інстанцій виходили з того, що оскаржувані постанова та припис прийняті відповідачем відповідно до закону та в межах повноважень, а тому не підлягають скасуванню.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками судів першої і апеляційної інстанцій виходячи з наступного.
Відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 р. № 3038-VI цей Закон встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Як передбачає преамбула до Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» від 14.10.1994 р. №208/94-ВР (далі - Закон України №208/94-ВР) цей Закон встановлює відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб'єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Як вірно зазначено судами, права та обов'язки Інспекції ДАБК передбачені Законом №3038- VI, а порядок притягнення за правопорушення у сфері містобудівної діяльності врегульований Законом №208/94-ВР, який є спеціальним для цих правовідносин.
Відповідно до ч.1,2 ст.41 Закону №3038- VI державним архітектурно-будівельним контролем є сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до ст. 41 Закону №3038- VI Кабінет Міністрів України своєю постановою від 23 травня 2011 року №553 затвердив Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Порядком №553 передбачено, що позапланова перевірка проводиться у разі необхідності проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва; за результатами здійснення контролю складається акт перевірки, у разі виявлення порушень, крім акту, складається протокол разом з приписом про усунення порушення або припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; у разі відмови суб'єкта містобудування від отримання акту, протоколу та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
Згідно з п.2, пп. «а» п.3 ч.4 ст. 41 Закону №3038- VI посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Наведеній вище нормі відповідає п. 17 Порядку №553, «у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, виконуваних без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт».
Згідно з Порядком накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (затвердженого постановою КМУ від 06.04.1995 р. №244), підставою для розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності є відповідний протокол, складений посадовою особою інспекції за результатами перевірки. Разом з протоколом складається припис. Питання про накладення штрафу розглядається в 15-денний строк з дня одержання протоколу про правопорушення. У разі потреби справа може розглядатися за участю представників суб'єкта містобудування, експертів, інших причетних до неї осіб (п.4,6 Порядку№244).
Судами попередніх інстанцій встановлено, що порушень даних норм відповідачем при проведенні позапланової перевірки не встановлено. Факт проведення перевірки позивачем не заперечується.
Судами також встановлено, що позивачем не виконано вимоги припису від 05 лютого 2014 року (термін виконання до 05 березня 2014 року), що стало підставою для проведення позапланової перевірки.
Посилання позивача на протиправність проведення позапланової перевірки об'єкту містобудування ІІІ категорії складності, оскільки Порядком №553 визначено, що він застосовується при перевірці дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об'єктах містобудування IV і V категорії складності, є безпідставними з огляду на наступне.
Як вірно зазначено судами попередніх інстанцій, постановою Кабінету Міністрів України від 27.02.2012 р. № 148 внесені зміни до Порядку №553, а саме у тексті Порядку слова "господарська діяльність, пов'язана із створенням об'єктів будівництва" та "господарська діяльність, пов'язана із створенням об'єктів архітектури" у всіх відмінках замінено словами "господарська діяльність, пов'язана з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності "у відповідному відмінку.
Норми постанови Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 р. № 553 не дають підстав для висновку про те, що на даний час Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю позбавлена повноважень здійснювати заходи, спрямовані на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єктах всіх категорій складності.
В результаті внесення змін до Порядку №553 обмежені повноваження Інспекції лише щодо контролю за дотриманням ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до І-ІІІ категорії складності.
Крім того, як вірно зазначено судами, відповідно до ч.4 ст.9 КАС України у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.
У роз'ясненні Пленуму Верховного Суду України, яке міститься в Постанові від 01.11.1996 р. № 9 "Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя" (пункт 5) зазначено, що судам необхідно виходити з того, що нормативно-правові акти будь-якого державного чи іншого органу, зокрема постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, накази та інструкції міністерств і відомств, підлягають оцінці на відповідність як Конституції, так і закону. Якщо при розгляді справи буде встановлено, що нормативно-правовий акт, який підлягав застосуванню, не відповідає чи суперечить законові, суд зобов'язаний застосувати закон, який регулює ці правовідносини.
Суд застосовує насамперед норми Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», а Порядок № 553, Порядок №244 та постанови КМ України в частині, яка відповідає спеціальному закону.
Колегія суддів вважає вірним посилання судів попередніх інстанцій на ч.4, 4-1 ст.41 Закону №3038- VI, за якими посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації; проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об'єктів, вимогам державних стандартів, норм і правил згідно із законодавством.
Наведена норма прямо закріплює право посадових осіб проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об'єктів, вимогам державних стандартів, норм і правил згідно із законодавством без виключення з даного переліку об'єктів, які відносяться до І-ІІІ категорії складності.
Таким чином, суд вважає, що твердження представника позивача про відсутність у Інспекції повноважень здійснювати перевірку додержання вимог містобудівного законодавства на об'єктах І-ІІІ категорії складності є помилковим та суперечить ч.4, 4-1 ст.41 Закону №3038- VI.
Колегія суддів звертає увагу на лист Верховного Суду України від 01.05.2012 року «Висновки Верховного Суду України, викладені у рішеннях, прийнятих за результатами розгляду справ про перегляд судового рішення з підстави, передбаченої п.1 ч.1 ст.237 КАС України за 2010-2011 рр.».
Відповідно, у п.10 даного Листа зазначено, що за змістом ст. 5,6,7,10 Закону України від 5 квітня 2007 року «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» порушення органом державного контролю (нагляду) вимог цього Закону щодо оформлення та надання суб'єкту господарювання повідомлення (направлення) про перевірку та посвідчення на здійснення перевірки є підставою для недопущення останнім посадових осіб органу до здійснення заходів державного нагляду (контролю). У разі невикористання суб'єктом господарювання цього права такі порушення не є безумовною підставою для скасування рішення органу державного контролю (нагляду), прийнятого на наслідками проведених заходів (Постанова Верховного Суду України від 19 вересня 2011 року №21-130а11).
Щодо повноважень заступника територіального органу Інспекції накладати штрафи за порушення у сфері містобудівної діяльності від імені ДАБК України колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до статті 10 Закону України «Про архітектурну діяльність» для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд. Державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.
Як встановлено частиною третьою статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Згідно з пунктом 2 частини четвертої статті 41 цього Закону посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону.
Також пунктами 2 та 11 Порядку № 553 передбачено право посадових осіб інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом.
Згідно з пунктом 2 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 6 квітня 1995 року № 244, справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності розглядаються Держархбудінспекцією та її територіальними органами (далі - інспекції); накладати штраф від імені інспекцій мають право керівник Держархбудінспекції та уповноважені ним його заступники, керівники територіальних органів Держархбудінспекції та їхні заступники у межах своїх повноважень.
Статтею 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» передбачено, що справи про правопорушення, передбачені цим Законом, розглядаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю. Накладати штраф від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, мають право його керівник та уповноважені ним посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.
Правовий статус Державної архітектурно-будівельної інспекції України та повноваження її посадових осіб визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 8 квітня 2011 року № 439/2011 (далі - Положення № 439/2011).
Згідно з пунктом 1 Положення № 439/2011 Державна архітектурно-будівельна інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства.
Як встановлено пунктом 6 Положення № 439/2011, Держархбудінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києва та Севастополі або міжрегіональні (повноваження яких поширюються на декілька регіонів) територіальні органи.
Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю в Херсонській області є територіальним органом Державної архітектурно-будівельної інспекції України, діє від її імені, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю.
Відповідно до пункту 9 Положення № 439/2011 Держархбудінспекція України у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
19 листопада 2012 року Державна архітектурно-будівельна інспекція України видала наказ № 187 «Про уповноваження територіальних органів - інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (щодо дозвільно-реєстраційних процедур та здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю)», абзацом другим пункту 2 якого уповноважено керівників територіальних органів та їхніх заступників від імені Державної архітектурно-будівельної інспекції України накладати штрафи у сфері містобудівної діяльності, що передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та Кодексом України про адміністративні правопорушення України, у спосіб та у межах затверджених Державною архітектурно-будівельною інспекцією України положень про територіальні органи та інших нормативно-правових актів України на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Отже, колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що при розгляді справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та прийняття оскаржуваної постанови та припису заступник начальника Інспекції ДАБК в Херсонській області ОСОБА_5 діяв у межах наданих повноважень.
Згідно п.1 ч.6 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», суб'єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу за невиконання приписів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил - у розмірі десяти мінімальних заробітних плат.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що матеріали направлялись на юридичну адресу позивача в установленому законодавством порядку, про що свідчать наявні в матеріалах справи копії повідомлень про вручення поштових відправлень, а тому є підстави вважати, що позивач був ознайомлений з результатами перевірки.
Крім того, судами встановлено, що протоколом №103 від 14.04.2014р. позивача повідомлено про дату, час та місце розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Позивач, будучи належним чином ознайомлений з результатами проведеної перевірки, заперечень на акт перевірки та протокол відповідачу не надав, на розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності не з'явився.
З огляду на вищезазначене, вірними є висновки судів попередніх інстанцій, що, оскільки позивач був належним чином ознайомлений з висновками проведення перевірки, викладеними в акті перевірки та інших документах, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, то він не був позбавлений можливості спростувати виявлені в результаті перевірки факти та довести відсутність у своїх діях складу правопорушення.
Посилання ТОВ «Південенерго» на відсутність повноважень заступника директора ОСОБА_6 представляти інтереси товариства при проведенні позапланової перевірки та підписувати матеріали перевірки та прийняті за результатами цієї перевірки акти індивідуальної дії судами вірно не взято до уваги, оскільки, ОСОБА_6 не підписав жодного документу за наслідками проведеної перевірки, всі матеріали містять напис «відмовився», матеріали направлялись засобами поштового зв'язку та отримані позивачем в установленому порядку.
Враховуючи викладене, суди першої і апеляційної інстанцій дійшли до вірного висновку про відсутність підстав задоволення позовних вимог.
Згідно ч.3 ст.220-1 КАС України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Відповідно до ст. 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування судами норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.
З урахуванням викладеного, судами першої і апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права і підстав для їх скасування не вбачається.
Керуючись ст.ст. 220, 220-1, 223, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -
Касаційну скаргу ТОВ "Південенерго" відхилити.
Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 20 червня 2014 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2014 року залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через 5 днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст.237-239 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: