"10" листопада 2015 р. м. Київ К/800/36079/15
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:
головуючої судді: Васильченко Н.В.,
суддів: Калашнікової О.В., Леонтович К.Г.,
при секретарі судового засідання: Яроші Д.В.,
за участі представника Генеральної прокуратури України Гудименко Ю.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за касаційною скаргою першого заступника прокурора Одеської області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 8 липня 2015 року у справі №495/8600/14-а за позовом публічного акціонерного товариства "ЭЗЯБИИ" до Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, третя особа Білгород-Дністровська міжрайонна прокуратура про визнання недійсним та скасування рішення, -
У листопаді 2014 року публічне акціонерне товариство "ЭЗЯБИИ" звернулося в суд з позовом до Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, третя особа Білгород-Дністровська міжрайонна прокуратура, в якому просило: визнати недійсним та скасувати рішення виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради Одеської області від 23 червня 2014 року №294 в частині п.2 "Про затвердження Актів комісії з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 21 травня 2014 року", посилаючись на те, що зазначене рішення постановлено із порушенням вимог Закону.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач не обґрунтував наявності передбачених законом підстав для відшкодування збитків, оскільки земельна ділянка площею 16,8037 га для обслуговування будівель та споруд заводу, використовується позивачем на праві постійного користування на законних підставах.
Постановою Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 14 травня 2015 року відмовлено в задоволенні позовних вимог.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 8 липня 2015 року скасоване рішення суду першої інстанції, позовні вимоги задоволені частково. Визнаний протиправним та скасований пункт 2 рішення №294 від 23 червня 2014 року Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради "Про затвердження Актів комісії з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 21.05.2014 року", яким затверджено Акт №2 від 21.05.2014р комісії з визначення розміру відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам (додаток №2). В іншій частині позову відмовлено.
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції перший заступник прокурора Одеської області звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції, посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права.
Заслухавши доповідача, перевіривши матеріали справи на предмет повноти та всебічності дослідження їх судом та обґрунтованість застосування норм матеріального права до вирішення спірних правовідносин, вивчивши доводи касаційної скарги, колегія суддів вважає, що вона підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами першої і апеляційної інстанцій встановлено, що 21 травня 2014 року комісією з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам був складений акт, яким був визначений розмір збитків, нанесених територіальній громаді м.Білгород-Дністровський в особі Білгород-Дністровської міської ради, у вигляді неодержаного доходу, який міг би одержати власник земельної ділянки, але не одержав внаслідок використання ВАТ "ЄЗЯБИИ" без правовстановлюючих документів у розмірі 931645,74 грн.
Рішенням Виконкому Білгород-Дністровської міської ради №294 від 24.06.2014 року "Про затвердження актів комісії з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, заподіяних внаслідок незаконного використання земельних ділянок" був затверджений акт комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 21.05.2014 року.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач діяв на підставі та в межах чинного законодавства, в зв'язку з чим вимоги позивача є не обґрунтованими
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позовні вимоги суд апеляційної інстанції виходив з того, що укладання договору оренди є правом, а не обов'язком сторони та не є єдиною формою землекористування, отже такі дії не можуть тлумачитись, як порушення зобов'язання і відповідно, відсутні правові підстави кваліфікувати такі дії землекористувача як правопорушення, яке тягне за собою відповідальність у вигляді відшкодування збитків.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції виходячи з наступного.
Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно вимог абзацу 4 п.2 постанови Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 № 284, пунктом 2 рішення Виконкому Білгород-Дністровської міської ради №294 від 24.06.2014 року був затверджений акт комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 21.05.2014 року №2.
Згідно ст.156 Земельного кодексу України, власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні внаслідок: а) вилучення (викупу) сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для потреб, не пов'язаних із сільськогосподарським і лісогосподарським виробництвом; б) тимчасового зайняття сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для інших видів використання; в) встановлення обмежень щодо використання земельних ділянок; г) погіршення якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників; ґ) приведення сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників у непридатний для використання стан; д) неодержання доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки.
У ст. 157 Земельного кодексу України зазначено, що відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, які використовують земельні ділянки, а також органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу, в тому числі внаслідок хімічного і радіоактивного забруднення території, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами і стічними водами. Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Згідно пункту 1 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 року № 284(далі - Порядок) власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні вилученням (викупом) та тимчасовим зайняттям земельних ділянок та неодержанням доходів у зв'язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок.
Відповідно пункту 2 Порядку розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад.
Пунктами 2, 3 постанови Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 року № 284 "Про затвердження порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" передбачено, що розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.
Відшкодуванню, зокрема, підлягають: збитки власників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, включаючи і неодержані доходи, якщо вони обґрунтовані.
Колегія суддів звертає увагу, що предметом спору у цій справі є питання щодо правомірності дій відповідача, як суб'єкта владних повноважень, при затвердженні акта по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних тимчасовим зайняттям земельної ділянки.
Натомість, питання щодо наявності підстав для стягнення збитків з підприємства не може бути предметом розгляду в адміністративному суді, його належить вирішувати у порядку господарського судочинства під час розгляду справи про стягнення збитків.
Отже, у справі, яка розглядається, судам необхідно було надати оцінку оскаржуваним діям відповідача та встановити чи вчинені вони лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст.26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР до виключної компетенції міських рад віднесено вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Згідно ст.33 зазначеного закону, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо встановлення ставки земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, вилучення (викупу), а також надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад; визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності за забруднення довкілля та інші екологічні збитки; встановлення платежів за користування комунальними та санітарними мережами відповідних населених пунктів; здійснення контролю за дотриманням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.
Аналіз положень зазначених нормативних актів свідчить, що Виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, вважаючи, що підприємством завдані збитки у вигляді неодержаних доходів, мав право та повноваження прийняти рішення про затвердження акта комісії щодо визначення розміру збитків.
Таким чином, у даному випадку, відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Суд апеляційної інстанції помилково вийшов за межі предмету доказування та досліджував, у тому числі, питання про наявність підстав для відшкодування збитків. Що ж стосується відшкодування виявлених збитків, вони відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
З огляду на те, що комісією з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам був складений акт, яким був визначений розмір збитків, нанесених територіальній громаді м.Білгород-Дністровський в особі Білгород-Дністровської міської ради, у вигляді неодержаного доходу, який міг би одержати власник земельної ділянки, але не одержав внаслідок використання ВАТ "ЄЗЯБИИ" без правовстановлюючих документів у розмірі 931645,74 грн., Виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради, діючи у відповідності із законом, рішенням №294 від 24.06.2014 року правомірно затвердив зазначений акт.
Враховуючи вищенаведене суд першої інстанції дійшов до правильного висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
Колегія суддів дійшла думки, що суд першої інстанції повно та всебічно дослідив обставини справи, вірно встановив характер спірних правовідносин та обґрунтовано застосував норми матеріального права до їх вирішення. Порушень норм процесуального закону, які б призвели до ухвалення незаконного рішення, не вбачається.
Суд апеляційної інстанції помилково скасував рішення суду першої інстанції, яке ухвалене відповідно до закону.
Відповідно до ст.226 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалене відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.
На підставі викладеного, керуючись статтями 220, 221, 223, 226, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -
Касаційну скаргу першого заступника прокурора Одеської області задовольнити.
Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 8 липня 2015 року у справі №495/8600/14-а скасувати, постанову Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 14 травня 2015 року залишити в силі.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і оскарженню не підлягає, але може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, в порядку та у строки, визначені ст.ст. 236-239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: