"29" жовтня 2015 р. м. Київ К/800/50185/14
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
Головчук С.В. (суддя-доповідач),
Ліпського Д.В.,
Черпака Ю.К.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Поліської сільської ради
на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2014 року
у справі за позовом ОСОБА_4 до Поліської сільської ради про визнання протиправним та скасування рішення,
У травні 2014 року ОСОБА_4 звернувся до суду з адміністративним позовом про визнання неправомірним і скасування рішення сесії Поліської сільської ради 6 скликання від 03 квітня 2014 року №29/3 «Про дострокове припинення повноважень сільського голови ОСОБА_4.». Посилаючись на те, що зазначене рішення не відповідає вимогам законодавства та прийняте з порушенням вимог Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) та уточнивши позовні вимоги, просив суд визнати незаконним і скасувати рішення від 03 квітня 2014 року№29/3, поновити на посаді та стягнути заробітну плату за час вимушеного прогулу.
Постановою Старовижівського районного суду Волинської області від 25 червня 2014 року в позові відмовлено.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2014 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове рішення про задоволення позову. Визнано протиправним та скасовано рішення сесії Поліської сільської ради від 03 квітня 2014 року №29/3 «Про дострокове припинення повноважень сільського голови ОСОБА_4.». Поновлено ОСОБА_4 на посаді голови Поліської сільської ради з 03 вересня 2014 року. Стягнуто з Поліської сільської ради на користь ОСОБА_4 середньомісячне грошове забезпечення за час вимушеного прогулу, починаючи з 25 квітня по 03 вересня 2014 року включно, в сумі 11379,556 грн із утриманням обов'язкових податків та зборів.
У касаційній скарзі відповідач порушує питання про скасування рішення апеляційного суду та залишення в силі рішення суду першої інстанції, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, зокрема, норм Закону № 280/97-ВР. Вказує, що суди не дали належної правової оцінки обставинам справи, наданим доказам та показанням свідків. Зазначає, що у зв'язку з перебуванням позивача на лікуванні, 22 квітня 2014 року на ХХІХ сесії Поліської сільської ради було прийняте рішення №30/2 про звільнення ОСОБА_4 з посади після його виходу з лікарняного.
ОСОБА_4 у запереченнях на касаційну скаргу посилається на те, що рішення суду апеляційної інстанції ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, судом правильно встановлені факти, досліджені докази та наведені обґрунтовані висновки. Зазначає, що зазначені відповідачем обставини, щодо вчинення ним протиправних дій перевірялись апеляційним судом і їм дана належна правова оцінка. Просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів приходить до висновку про те, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з таких підстав.
Судами встановлено, що з 12 листопада 2010 року позивача обрано головою Поліської сільської ради Старовижівського району Волинської області.
Згідно з рішенням позачергової ХХІХ сесії 6 скликання Поліської сільської ради від 03 квітня 2014 року №29/3, з 03 квітня 2014 року достроково припинено повноваження сільського голови ОСОБА_4 та звільнено його з посади (а.с.6).
У зв'язку з перебуванням позивача на лікуванні, рішенням позачергової ХХХ сесії 6 скликання Поліської сільської ради від 22 квітня 2014 року № 30/2 внесено зміни до рішення № 29/2 в частині дати звільнення позивача та вирішено звільнити ОСОБА_4 після дня здачі листка непрацездатності (а.с.71).
Розпорядженням виконуючого обов'язки сільського голови Карпука О.П. від 25 квітня 2014 року №2 ОСОБА_4 звільнено з посади голови Поліської сільської ради з 24 квітня 2014 року згідно з рішенням сесії, відповідно до статті 79 Закону № 280/97-ВР.
Вказане рішення прийнято за рекомендацією тимчасової депутатської слідчої комісії (протокол від 13 березня 2014 року №1) по факту перевірки матеріалів щодо порушення Конституції України, законів України, прав та свобод громадян головою Поліської сільської ради ОСОБА_4
Вирішуючи спір та відмовляючи в позові, суд першої інстанції виходив з того, що позивач порушував закони України, права і свободи громадян і не забезпечував здійснення належних йому повноважень, а тому рішення сесії сільської ради від 03 квітня 2014 року № 29/3 «Про дострокове припинення повноважень сільського голови ОСОБА_4.» є законним і підстави для його скасування відсутні.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив з того, що рішення сесії сільської ради від 03 квітня 2014 року № 29/3 «Про дострокове припинення повноважень сільського голови ОСОБА_4.» є протиправним, оскільки в ньому не зазначено, в чому конкретно полягає порушення позивачем Конституції та законів України, не забезпечення чиїх прав і свобод мало місце і які владні повноваження ним не виконувались. Крім того, всі претензії окремих місцевих депутатів носять особистий та неприязний характер та мають на меті лобіювання лише особистих інтересів, а не інтересів територіальної громади.
Проте з такими висновками погодитись неможливо.
Відповідно до статті 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим, тобто ухваленим відповідно до норм матеріального права, на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Як встановлено судами, підставою для дострокового припинення повноважень сільського голови ОСОБА_4 став звіт тимчасової депутатської слідчої комісії від 13 березня 2014 року, оформлений протоколом №1, згідно з яким, в роботі позивача виявлені численні порушення, що виразились у наступному : в порушення вимог частини 7 статті 42 Закону № 280/97-ВР ОСОБА_4 як сільський голова не звітувався перед громадою сільської ради понад шість років і два роки перед депутатами сільської ради; надав завідомо неправдиву інформацію про проведені ним сходи селян селищ Поліське, Брунетівка і Чевель, протоколи яких надати не зміг; в порушення вимог частини 7 статті 46 Закону № 280/97-ВР 10 липня 2013 року на вимогу 1/3 депутатів від загального складу не скликав сесію сільської ради; в порушення частини 8 статті 60 Закону № 280/97-ВР без рішення сільської ради та без погодження із громадою сільської ради передав ліс, підписав акт прийому-передачі Старовижівському держлісгоспу та віддав понад 40 автомашин будівельного піску на Ковельську об'єднану базу відпочинку, внаслідок чого в касу сільської ради не поступило жодної гривні; сфальсифікував рішення сільської ради про закриття пожежної частини; нетактовно відноситься до працівників та депутатів сільської ради, а 27 серпня 2012 року притягувався до адміністративної відповідальності за частиною 1статті 130 КУпАП; за відсутності рішення сільської ради та згоди бюджетної комісії одноосібно прийняв зміни до бюджету Поліської сільської ради за 2013 рік; самоусунувся від виконання своїх обов'язків по окультуренню сміттєзвалищ сільської ради та не вирішив питання з фельдшерсько-акушерськими пунктами (далі - ФАП) в селах Поліське і Брунетівка; використовував людей, направлених за рішенням суду на громадські роботи в сільську раду, для обслуговування власного господарства та своїх родичів в робочий час.
Задовольняючи позов, апеляційний суд, керуючись частиною 1 статті 72 КАС України, послався на висновки, висловлені у судовому рішенні у справі №168/667/13-а за позовом ОСОБА_4 до Поліської сільської ради Старовижівського району Волинської області про визнання протиправним та скасування рішення від 16 лютого 2013 року №22/6. В цьому рішенні була дана правова оцінка діям позивача щодо порушення законів України, зокрема, при підписанні акту передачі лісу кільком лісництвам, вирішенні питання щодо ФАПів в селах Поліське і Брунетівка та по факту некоректного відношення до підлеглих і односельчан.
Проте, у звіті тимчасової депутатської слідчої комісії від 13 березня 2014 року, крім досліджених у справі № 168/667/13-а питань, які стали підставою для прийняття рішення про дострокове припинення повноважень сільського голови ОСОБА_4 у лютому 2013 року, зазначені і інші, допущені позивачем порушення законодавства. При цьому, проблеми окультурення сміттєзвалищ та ФАПів в селах Поліське і Брунетівка мають триваючий характер, а тому висновки суду у справі №168/667/13-а не можуть бути взяті до уваги, оскільки стосуються іншого періоду.
Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини 3 статті 42 Закону № 280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади.
За приписами частини 2 статті 79 Закону № 280/97-ВР повноваження сільського голови можуть бути достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.
Отже, за наявності визначених законом підстав, повноваження сільського голови можуть бути достроково припинені за рішенням відповідної ради.
Так, доцільність, порядок та умови відчуження об'єктів права комунальної власності, згідно із частиною 6 статті 60 Закону № 280/97-ВР, визначаються відповідною радою. Доходи від відчуження об'єктів права комунальної власності зараховуються до відповідних місцевих бюджетів і спрямовуються на фінансування заходів, передбачених бюджетами розвитку.
Право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб'єктів. Об'єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб'єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом (частина 8 статті 60 Закону № 280/97-ВР).
Як встановлено судом першої інстанції, в порушення статей 66, 83, 166, 168 Земельного кодексу України, пунктів 3, 11 постанови Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 року №59 «Про затвердження положення про порядок надання гірничих відводів» ОСОБА_4, без наявності дозволу на зняття поверхневого (родючого) шару ґрунту, без оформлення в установленому порядку прав користування надрами і відновлення земель згідно із затвердженим проектом рекультивації та без проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в усній формі надав дозвіл невстановленим особам на видобуток піску за межами населеного пункту села Поліське на землях лісогосподарського призначення в урочищі «Біля могилок», у зв'язку з чим відносно позивача було порушено кримінальну справу. В подальшому, частину матеріалів було направлено на адресу Державної екологічної інспекції у Волинській області для вжиття заходів реагування в межах повноважень з метою притягнення до адміністративної відповідальності та стягнення збитків, спричинених державі діями посадової особи Поліської сільської ради.
Вказані обставини позивачем не спростовані, постанову слідчого ОСОБА_4 не оскаржував і в Державну екологічну інспекцію у Волинській області для дачі пояснень з цього приводу, останній не з'явився, оскільки перебував на лікуванні.
Посилання суду апеляційної інстанції на постанову старшого слідчого від 26 грудня 2013 року про закриття кримінального провадження № 42013020190000005 відносно голови Поліської сільської ради ОСОБА_4 у зв'язку з відсутністю в діянні ознак кримінального злочину, як доказ відсутності порушення останнім чинного законодавства є помилковим, оскільки ця постанова свідчить про відсутність в його діях ознак кримінального злочину і не спростовує факти протиправної поведінки.
Крім того, допитаний у судовому засіданні свідок - ОСОБА_7 підтвердив, що він декілька років тому відбував стягнення у виді громадських робіт на території Поліської сільської ради. І в один із днів відбування цих робіт позивач забрав його і ОСОБА_8 до своєї матері в с. Нова Вижва, де вони виконували роботи по прибиранню господарства матері, за що ОСОБА_4 їх пригостив обідом. Ці роботи в цей день були зараховані їм як відбуття ними громадських робіт.
Також, судом першої інстанції встановлено, що за керування транспортним засобом у стані алкогольного сп'яніння позивача притягнуто до адміністративної відповідальності за частиною 1 статті 130 КУпАП у вигляді штрафу в сумі 2550,00 грн, згідно з постановою Старовижівського районного суду від 08 жовтня 2012 року (а.с. 106).
За приписами статті 28 Закону № 280/97-ВР питання здійснення в установленому порядку фінансування видатків з місцевого бюджету відносяться до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
Разом з тим, як встановлено судами і не заперечується позивачем, в порушення норм цього Закону останній одноосібно прийняв рішення про зміни до бюджету Поліської сільської ради на 2013 рік, що підтверджується показами свідків і розпорядженням від 27 грудня 2013 року за №57 «Про внесення змін до кошторисних призначень бюджету на 2013 рік» та додатками №1 та №2 до нього.
Виходячи із імперативності норм статті 28 Закону № 280/97-ВР, посилання апеляційного суду на те, що позивач був змушений прийняте таке рішення, не свідчать про правомірність дій позивача, оскільки це розпорядження не було погоджене з відповідним виконавчим органом сільської ради.
Статтею 8 Закону України від 07 червня 2001 року № 2493-II «Про службу в органах місцевого самоврядування» визначені основні обов'язки посадових осіб місцевого самоврядування, це зокрема: додержання Конституції і законів України, інших нормативно-правових актів, актів органів місцевого самоврядування; забезпечення відповідно до їх повноважень ефективної діяльності органів місцевого самоврядування; додержання прав та свобод людини і громадянина; збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома у зв'язку з виконанням службових обов'язків, а також іншої інформації, яка згідно із законом не підлягає розголошенню; постійне вдосконалення організації своєї роботи, підвищення професійної кваліфікації; сумлінне ставлення до виконання службових обов'язків, ініціативність і творчість у роботі; шанобливе ставлення до громадян та їх звернень до органів місцевого самоврядування, турбота про високий рівень культури, спілкування і поведінки, авторитет органів та посадових осіб місцевого самоврядування; недопущення дій чи бездіяльності, які можуть зашкодити інтересам місцевого самоврядування та держави.
Враховуючи те, що більшість фактів грубого порушення позивачем чинного законодавства, зазначених у звіті тимчасової депутатської слідчої комісії від 13 березня 2014 року підтвердились під час розгляду справи, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку що позивача звільнено правомірно та правильно відмовив у задоволені позовних вимог.
Відповідно до статті 226 КАС України суд касаційної інстанції має скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.
Отже рішення апеляційного суду підлягає скасуванню, а рішення суду першої інстанції залишенню в силі.
Керуючись статтями 220, 222, 223, 226, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,
Касаційну скаргу Поліської сільської ради задовольнити.
Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2014 року скасувати, а постанову Старовижівського районного суду Волинської області від 25 червня 2014 року залишити в силі.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та оскарженню не підлягає.
Судді С.В. Головчук
Д.В. Ліпський
Ю.К. Черпак