29 жовтня 2015 року м. Київ К/9991/68090/12
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
Головчук С.В. (суддя-доповідач),
Ліпського Д.В.,
Черпака Ю.К.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційні скарги Київської регіональної митниці та Державної митної служби України
на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 липня 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2012 року
у справі за позовом ОСОБА_4 до Київської регіональної митниці, Державної митної служби (далі - ДМС) України про визнання протиправним та скасування наказу в частині, поновлення на посаді та стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу,
У квітні 2012 року ОСОБА_4 звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому зазначив, що проходив службу в органах митної служби на посаді старшого інспектора митного поста «Київ-західний» Київської регіональної митниці. Наказом ДМС України від 05 березня 2012 року № 478-к припинено його перебування на державній службі в митних органах за порушення Присяги державного службовця, відповідно до пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу», а наказом Київської регіональної митниці від 06 березня 2012 року № 274-к визначено провести з ним повний розрахунок. Вважаючи своє звільнення неправомірним, просив суд визнати протиправним і скасувати наказ ДМС України від 05 березня 2012 року № 478-к в частині припинення перебування його на службі і наказ Київської регіональної митниці від 06 березня 2012 року № 274-к, поновити на посаді і стягнути заробітну плату за час вимушеного прогулу у розмірі 5000 грн.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 липня 2012 року, яку залишено без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2012 року, позов задоволено частково. Визнано протиправними і скасовано наказ ДМС України від 05 березня 2012 року № 478-к в частині припинення перебування ОСОБА_4 на службі в митних органах і наказ Київської регіональної митниці від 06 березня 2012 року № 274-к «По особовому складу». Поновлено позивача на посаді старшого інспектора митного поста «Київ-західний» Київської регіональної митниці. Стягнуто з Київської регіональної митниці на користь ОСОБА_4 середньомісячну заробітну плату за час вимушеного прогулу. В задоволенні іншої частини вимог відмовлено.
У касаційних скаргах Київська регіональна митниця та Державна митна служба України порушують питання про скасування рішень судів першої і апеляційної інстанцій та ухвалення нового судового рішення про відмову в позові. Зазначає, що судом порушено норми матеріального права, зокрема, неправильно застосовано Закон України «Про державну службу». Вказують, що припинення державної служби у зв'язку із порушенням Присяги державного службовця не є дисциплінарним стягненням, а є додатковою підставою, визначеною Законом України «Про державну службу» для припинення державної служби.
Перевіривши доводи касаційних скарг, матеріали справи, правильність застосування норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарги задоволенню не підлягають з наступних підстав.
Відповідно до статті 220 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги.
Судами встановлено, що ОСОБА_4 проходив публічну службу в митних органах на посаді старшого інспектора митного поста «Київ-західний» Київської регіональної митниці.
Наказом ДМС України «Про припинення перебування на державній службі» від 05 березня 2012 року №478-к припинено з 06 березня 2012 року перебування на державній службі в митних органах України ОСОБА_4 за порушення Присяги державного службовця, відповідно до пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу».
Підставою для внесення подання стали результати службового розслідування, проведеного згідно з наказом Київської регіональної митниці від 03 березня 2012 року №270, в ході якого встановлено факти порушення позивачем вимог нормативно-правових актів з питань митної справи під час здійснення митного контролю та митного оформлення товарів за вантажно-митними деклараціями (ВМД) від 03 березня 2012 року №100200000/2012/484056 та №100200000/2012/484056.
Вирішуючи спір та задовольняючи позовні вимоги, суди встановили, що позивача звільнено без дотримання встановленої процедури та без урахування усіх обставин, що мають значення для правильного прийняття рішення.
Колегія суддів погоджується з такими висновками судів.
Відповідно до статті 408 Митного кодексу України, чинного на час існування спірних правовідносин, правовий статус посадових осіб митної служби України, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України, цим Кодексом, а в частині, що не регулюється ним, - Законом України «Про державну службу».
Крім того, у митній службі України діє Дисциплінарний статут митної служби України, який затверджується законом (частина 2 статті 410 Митного кодексу України).
Отже, порядок, умови проходження і припинення державної служби в митних органах встановлено Законом України «Про державну службу» та Дисциплінарним статутом митної служби України (далі - Дисциплінарний статут).
Дисциплінарний статут визначає суть службової дисципліни, права та обов'язки посадових осіб митної служби України, яким присвоєно спеціальні звання, у тому числі керівників митних органів, спеціалізованих митних установ та організацій, щодо забезпечення та додержання дисципліни, а також види та порядок застосування заохочень і дисциплінарних стягнень. Регулювання правового становища державних службовців, що працюють у митних органах, здійснюється з урахуванням вимог Закону України «Про державну службу».
Відповідно до статті 21 Дисциплінарного статуту порушення службової дисципліни - це протиправне, винне (умисне чи необережне) діяння (дія чи бездіяльність) посадової особи митної служби, тобто невиконання урочистого зобов'язання посадових осіб митної служби, зокрема, невиконання або неналежне виконання нею своїх службових обов'язків, перевищення повноважень, порушення обмежень і заборон, установлених законодавством з питань проходження служби в митних органах, або вчинення інших дій, які дискредитують не тільки посадову особу митної служби, а й митну службу України.
До діянь, які є порушеннями службової дисципліни, належать: 1) порушення вимог законів та інших нормативно-правових актів України з питань митної справи, державної служби, а також наказів та розпоряджень безпосередніх та/або прямих керівників; 2) порушення порядку здійснення митного контролю та митного оформлення предметів, що переміщуються через митний кордон України (пункт 1,2 статті 22 Дисциплінарного статуту).
Розділом 4 Дисциплінарного статуту визначено види дисциплінарних стягнень та порядок їх застосування, чітко врегульована процедура їх застосування, внаслідок чого забезпечується належний захист законних прав та інтересів працівників при вирішенні питань їх дисциплінарної відповідальності.
Статтею 413 Митного кодексу України встановлено, що посадові особи митної служби України, вперше прийняті на службу до митних органів, приймають Присягу.
Складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання.
Отже, під порушенням Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.
З матеріалів справи видно, що ОСОБА_4 прийняв Присягу державного службовця 14 липня 1998 року.
Пунктом 6 частини 1 статті 30 Закону України від 16 грудня 1993 року № 3723-XII «Про державну службу» (далі - Закон № 3723-XII) визначено, що державна служба припиняється у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої у статті 17 цього Закону.
Цією нормою визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби. Саме ж припинення державної служби відбувається у формі звільнення.
Таким чином, недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) норм може бути як порушенням Присяги так і дисциплінарним правопорушенням, проте дисциплінарне правопорушення пов'язується лише з порушенням правових вимог щодо проходження публічної служби.
Системний аналіз наведених спеціальних і загальних норм, свідчить, що за вчинення посадовими особами митної служби України порушень службової дисципліни, дисциплінарних правопорушень допускається застосування дисциплінарних стягнень, визначених у частині другій статті 22 Дисциплінарного статуту та Законом № 3723-XII, найбільш суворим з яких є звільнення.
При цьому необхідно враховувати, що у разі вчинення дисциплінарного правопорушення, наслідком якого може бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення з митного органу є санкціями різних рівнів відповідальності, які не можуть застосовуватися як альтернативні.
Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності повинен бути не меншим, ніж під час звільнення з митного органу за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.
З метою з'ясування всіх обставин вчинення посадовою особою митної служби дисциплінарного правопорушення керівник митного органу має право призначити службове розслідування. Порядок проведення службового розслідування визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі митної справи. Застосуванню дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення передує обов'язкове службове розслідування (стаття 31 Дисциплінарного статуту).
Наказом ДМС України від 13 серпня 2010 року № 918 затверджено Інструкцію про порядок організації та проведення службового розслідування і службової перевірки в митній службі України (далі - Інструкція) пунктом 1.1 якої визначено приводи, підстави, мета, порядок призначення і проведення службового розслідування, прийняття за ним рішень, виконання цих рішень, формування матеріалів службового розслідування у справі, а також права та обов'язки посадових осіб митної служби України під час їх проведення.
Згідно з абзацом 9 пункту 1.2 Інструкції службове розслідування - це комплекс заходів, що здійснюються в межах компетенції відповідно до цієї Інструкції з метою повного, всебічного та об'єктивного з'ясування обставин вчинення посадовою особою дисциплінарного або іншого правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, виявлення причин і умов, що сприяли його вчиненню, встановлення наявності (відсутності) вини, її ступеня, а також установлення інших подій, обставин, що потребують з'ясування під час проведення таких заходів.
Отже, звільненню державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстав припинення державної служби за порушення Присяги, має передувати службове розслідування, яке регулюється Інструкцією і висновки якого є передумовою звільнення.
У акті, складеному за результатами службового розслідування від 05 березня 2012 року зазначено, що встановлені комісією порушення, а саме: митне оформлення товарів за ВМД від 03 березня 2012 року завершено позивачем за відсутності погодження начальником митного поста «Київ-західний» рішення про визначення митної вартості, чим порушено вимоги пункту 9 Порядку роботи посадових осіб митного органу при здійсненні контролю за правильністю визначення митної вартості товарів, які переміщуються через митний кордон України, та зроблено висновок про несумлінне виконання позивачем своїх службових обов'язків, визначених пунктами 2.1, 2.17, 2.22, 2.23 посадової інструкції старшого інспектора митного поста «Київ-західний» Київської регіональної митниці, затвердженої 23 січня 2012 року.
Разом з тим, встановлення факту порушення посадовою особою митного органу приписів закону (вчинення дисциплінарного правопорушення) не є достатньою підставою для припинення перебування на державній службі, якщо не доведено неможливості застосування інших заходів дисциплінарного стягнення.
Порушення Присяги, так і інше дисциплінарне правопорушення, можуть бути наслідком недотримання державним службовцем правових та етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та інша дисциплінарна відповідальність державних службовців можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення державним службовцем достатньо близьких за характером одне до одного правопорушень.
В наказі ДМС України від 05 березня 2012 року № 478-к вказано, що ОСОБА_4 несумлінно виконані службові обов'язки, визначені пунктами 2.1., 2.17., 2.22., 2.23. посадової інструкції.
Припиняючи перебування позивача на державній службі за порушення Присяги, відповідач виходив з того, що позивач вчинив дії, що завдали шкоди авторитету митної служби України, проте оскаржуваний наказ № 478-к не містить інформації щодо порушень, допущених позивачем, які перешкоджають перебуванню його на службі в митних органах, а в тексті наказу відсутнє обґрунтування обставин, які свідчать про порушення позивачем Присяги.
Крім того, кваліфікуючи дії позивача як порушення Присяги, відповідачем не наведено відповідні мотиви, за яких такий проступок можна кваліфікувати саме як порушення Присяги, а не як дисциплінарне правопорушення.
Отже, рішення щодо звільнення позивача саме за порушення Присяги необґрунтоване, тобто прийняте без урахування усіх обставин, що мали значення для його прийняття.
Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду України, викладену в постанові від 21 травня 2013 року (справа № 21-217а13) за позовом ОСОБА_8 до Державної митної служби України, Львівської митниці про визнання незаконним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,.
За таких обставин, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, дійшов обґрунтованого висновку про порушення прав позивача, правильно визнав протиправними та скасував наказ ДМС України від 05 березня 2012 року № 478-к, наказ Київської регіональної митниці від 06 березня 2012 року № 274-к, який виданий на підставі наказу №478-к, поновив ОСОБА_4 на посаді старшого інспектора митного поста «Київ-західний» Київської регіональної митниці, а також стягнув середню заробітну плату за час вимушеного прогулу.
Доводи касаційних скарг не дають підстав для висновку про неправильне застосування судами норм матеріального чи процесуального законодавства, що призвело або могло призвести до неправильного вирішення спору.
Відповідно до частини 1 статті 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що судами першої та апеляційної інстанцій не допущено порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішення чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 220, 220-1, 223, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,
Касаційні скарги Київської регіональної митниці та Державної митної служби України відхилити.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 липня 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2012 року залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та оскарженню не підлягає.
Судді С.В. Головчук
Д.В. Ліпський
Ю.К. Черпак