копія
21 грудня 2011 р. Справа № 2a-1870/8309/11
Сумський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Гелети С.М.
за участю секретаря судового засідання - Кліщенко В.О.
представника позивача ОСОБА_1
представника відповідача ОСОБА_2, ОСОБА_3
розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу за позовом Інституту сільського господарства північного сходу Національної академії аграрних наук України до Контрольно-ревізійного управління в Сумській області про визнання дій протиправними, -
Сумський інститут агропромислового виробництва Національної академії аграрних наук України звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Контрольно-ревізійного управління в Сумській області (далі -відповідач, КРУ в Сумській області), в якому просить, визнати протиправними дії КРУ у Сумській області щодо визнання дій незаконними по виданню розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами від 11.11.2011р. №274.
В судовому засіданні ухвалою суду від 21.12.2011р. задоволено клопотання представника позивача (а.с.189) щодо залучення до участі у справі належного позивача -інституту сільського господарства Північного Сходу Національної академії аграрних наук України» (далі -позивач, Інститут сільського господарства ПСНААН), враховуючи наказ від 04.07.2011р. №143 про перейменування Сумського інституту агропромислового виробництва Національної академії аграрних наук України та витяг з ЕДПОУ(а.с.190-193).
Позовні вимоги обґрунтовуються тим, що відповідачем в порушення вимог ст. 120 Бюджетного кодексу України протягом одного бюджетного року було видано декілька розпоряджень щодо зупинення видаткових операцій з бюджетними коштами Інституту сільського господарства ПСНААН. Дії відповідача щодо видачі розпорядження від 11.11.2011р. №274 позивач вважає незаконними з наступних підстав.
Розпорядження від 11.11.2011р. №274 було видано відповідачем на підставі невиконання позивачем п. 4 вимоги КРУ в Сумській області від 15.12.2010р., але за невиконання цього пункту КРУ в Сумській області було неправомірно видано декілька розпоряджень щодо зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунках, відкритих в органах Державного казначейства протягом 2011року.
Так, відповідачем було видано розпорядження від 15.12.2010р. №243, яке в подальшому було визнано незаконним, постанова суду першої інспекції набрала законної сили. Таким чином у відповідача не було підстав в подальшому для винесення протягом 2011 року більше ніж одне розпорядження щодо зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунках підприємства.
На даний час пункт 4 вимоги КРУ в Сумській області оскаржується в судовому порядку, тримає судовий розгляд.
Також представник позивача зазначає, що зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунку № 35224003000406, відкритого в Управлінні державного казначейства в Сумському районі Сумської області відбулося із перевищенням відповідачем своїх повноважень та незаконно, оскільки з цього рахунку здійснюється виплата заробітної плати та податків, що є захищеними статтями, призвело до невиплати заробітної плати, платежів.
Представник позивача позовні вимоги в судовому засіданні підтримав та просив їх задовольнити.
Представники відповідача проти позовних вимог заперечували та просили у задоволенні позову відмовити, виходячи з наступного.
В результаті проведеної ревізії КРУ в Сумській області було виявлено порушення, а саме, що Інститутом сільського господарства ПСНААН зайво отримано та використано бюджетних коштів за КПКВ 6591060 “Прикладні наукові та науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням, фінансова підтримка технічного забезпечення наукових установ та підготовка наукових кадрів УААН» на загальну суму 100000,00 грн., на придбання у ДП “Дослідне господарство Сумського інституту АПВ УААН” телиць кількістю 13 голів, що призвело до матеріальної шкоди на суму 100000 грн.., що відображено в акті ревізії від 17.11.2010р. Інституту сільського господарства ПСНААН направлено лист-вимогу від 15.12.2010р. №07-14/7900 про усунення виявлених ревізією порушень чинного законодавства. Пунктом 4 даної вимоги позивача зобов'язано повернути до державного бюджету зайво отримані кошти в сумі 100000 грн. та не допускати аналогічних порушень в подальшому. Дана вимога КРУ в Сумській області на час видання розпорядження від 11.11.2011р. №274 позивачем не виконана в добровільному порядку, не скасована, не визнана незаконною чи протиправною судом, а тому є обов'язковою для виконання Інститутом сільського господарства ПСНААН.
Відповідач також заперечує той факт, що визнання судом незаконним розпорядження №243 від 15.12.2010р., не є підставою для невиконання позивачем п. 4 листа - вимоги КРУ в Сумській області від 15.12.2010р. №07-14/7900 та не має жодного відношення до прийняття розпорядження від 11.11.2011р. №274.
В судовому засіданні представники відповідача проти позову заперечували, просили суд відмовити в задоволенні позовних вимог, дії відповідача вважають обґрунтованими, правомірними та такими, що не підлягають задоволенню, додатково зазначили, що виконання розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами здійснюється відповідно до Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 19 січня 2011 р. N 21, в даному випадку Управлінням державного казначейства в сумському районі.
Суд, заслухавши представника позивача та представників відповідача, дослідивши матеріали справи, проаналізувавши докази у їх сукупності, вважає позовні вимоги неправомірними, необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню, виходячи із наступного.
Судом встановлено, що відповідно до п.1.1.4 Плану контрольно-ревізійної роботи КРУ в Сумській області на IV квартал 2010 року проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Сумського інституту агропромислового виробництва Української академії аграрних наук (на даний час - Інститут сільського господарства ПСНААН) за період з 01.07.2008 по 01.10.2010, за результатами якої складено акт ревізії № 07-06-05/75 від 17.11.2010 р. (73-111).
КРУ в Сумській області було направлено позивачу лист-вимогу від 15.12.2010р. №07-14/7900 «Про усунення виявлених ревізією порушень чинного законодавства»(а.с.18-19).
Пунктом 4 даної вимоги КРУ в Сумській області зазначив встановлення в ході ревізії порушення п. 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою КМУ від 28.02.2002р. №228, в частині незабезпечення обґрунтованими розрахунками бюджетних асигнувань за КПКВ 6291060 «Прикладні наукові та науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням, фінансова підтримка технічного забезпечення наукових установ та підготовка наукових кадрів Української академії аграрних наук» внаслідок чого зайво отримано кошти в сумі 100000грн. на придбання телиць для ремонту стада української чорно-рябої молочної породи. КРУ в Сумській області зобов'язало Інститут сільського господарства ПСНААН повернути до державного бюджету зайво отримані бюджетні кошти в сумі 100000грн. та не допускати аналогічних порушень в подальшому (а.с.18зворотн.стор.).
На підставі вказаного акту ревізії від 17.11.2010р. відповідачем було прийнято Розпорядження №2274 від 11.11.2011р. про зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунках, відкритих в органах Державного казначейства, за рахунками позивача - Інституту сільського господарства ПСНААН №35212004001911, №35224003000406, №35224003001911 за кодом програмної класифікації видатків 6591060, на строк до 08.12.2011 року (а.с.17).
Відповідно до ч. ч. 1, 2, 5 ст. 2 Закону України "Про контрольно-ревізійну службу в Україні" головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 8 цього Закону, однією з функцій, яку виконують контрольно-ревізійні управління, є проведення у підконтрольних установах ревізії фінансово-господарської діяльності, використання і збереження фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильності визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, стану і достовірності бухгалтерського обліку та фінансової звітності.
Вимога та розпорядження є способом реалізації владних управлінських функцій відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, згідно Закону України "Про контрольно-ревізійну службу в Україні". Відповідно до ст. 15 передбачено, що законні вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що ревізується.
Згідно ст.117 Бюджетного кодексу України, за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися зокрема такі заходи впливу: зупинення операцій з бюджетними коштами - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1 - 3, 10, 11, 14 - 29, 32 - 36, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому статтею 120 цього Кодексу.
Відповідно до статті 120 Бюджетного кодексу України зупинення операцій з бюджетними коштами полягає у зупиненні будь-яких операцій із здійснення платежів з рахунку порушника бюджетного законодавства. Механізм зупинення операцій з бюджетними коштами визначається Кабінетом Міністрів України. Зупинення операцій з бюджетними коштами можливе на строк до 30 днів у межах поточного бюджетного періоду, якщо інше не передбачено законом.
За змістом статті 118 цього ж Кодексу зазначений захід застосовується, в тому числі органами Контрольно-ревізійним управлінням (органами Державної фінансової інспекції України,), у разі виявлення бюджетного правопорушення.
Постановою Кабінету Міністрів України від 19 січня 2011 р. N 21 затверджено Порядок зупинення операцій з бюджетними коштами (далі - Порядок).
Порядок визначає механізм застосування Мінфіном, органами Державної казначейської служби, державної фінансової інспекції, місцевими фінансовими органами, головними розпорядниками бюджетних коштів у межах наданих їм повноважень до розпорядників та/або одержувачів бюджетних коштів такого заходу впливу, як зупинення операцій з бюджетними коштами.
Пунктом 2 Порядку передбачено, що зупинення операцій з бюджетними коштами застосовується у разі виявлення факту порушення вимог бюджетного законодавства, передбаченого пунктом 2 частини першої статті 117 Бюджетного кодексу України, і полягає у зупиненні будь-яких операцій із здійснення платежів з рахунків розпорядників та/або одержувачів, крім випадків, визначених абзацами третім - п'ятим пункту 3 цього Порядку. Якщо факт порушення вимог бюджетного законодавства зафіксовано в акті ревізії контролюючого органу, то протокол про порушення вимог бюджетного законодавства не складається. На підставі акта ревізії уповноважений орган приймає протягом трьох робочих днів з дня його надходження розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами за формою затвердженою додатком 1 до Порядку.
Із системного аналізу Порядку, прийнятий відносно позивача захід може застосовуватись як самостійна санкція за порушення бюджетної дисципліни.
З матеріалів справи вбачається, що до позивача неодноразово застосовувались зупинення операцій з бюджетними коштами як самостійна санкція за порушення вимог бюджетного законодавства.
За правилами пункту 14 Порядку відновлення операцій з бюджетними коштами не позбавляє уповноважені органи права повторного застосування такого заходу впливу за порушення вимог бюджетного законодавства, як зупинення операцій з бюджетними коштами, до тих же розпорядників та/або одержувачів у разі неусунення або вчинення зазначених порушень у подальшому.
Таким чином, КРУ в Сумській області має формальне право неодноразово застосовувати один і той самий захід за одне і те ж порушення бюджетної дисципліни.
Оскільки судом встановлено, що позивачем на час видання розпорядження від 11.11.2011р. № 274 п. 4 вимоги від 15.12.2010р. №07-14/7900 не було виконано, не оскаржено, не скасовано, не визнано незаконним, у відповідача було формальне право застосувати такий захід за порушення бюджетної дисципліни, як видання розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами на строк, що не перевищує 30 днів в межах поточного бюджетного періоду, що в даному випадку становить 27 днів.
Суд не бере до уваги посилання представника позивача на те, що на даний час п. 4 вимоги від 15.12.2010р. №07-14/7900 оскаржується в судовому порядку, а тому дії відповідача по виданню Розпорядження від 11.11.2011р. є незаконними, враховуючи наступне.
Як вбачається із матеріалів справи, адміністративний позов щодо визнання незаконною п. 4 вимоги від 15.12.2010р. №07-14/7900 було подано Інститутом сільського господарства ПСНААН до суду лише 14.11.2011р., що підтверджується відміткою суду про отримання адміністративного позову (а.с.67), а провадження у даній справі відкрито 25.11.2011р. (а.с.72), тобто після отримання Інститутом сільського господарства ПСНААН розпорядження КРУ в Сумській області від 11.11.2011р. про зупинення операцій з бюджетними кошами.
Стосовно посилання представника позивача на те, що постановою суду від 11.05.2011р. по справі №22-1870/239/11 визнано незаконним розпорядження від 15.12.2011 р. (а.с.24-26), суд зазначає наступне.
На час видання розпорядження від 11.11.2011р. постанова суду від 11.05.2011р. по справі №22-1870/239/11 не набрала законної сили, оскільки тривало апеляційне оскарження. Як вбачається із пояснень представника позивача, 29.11.2011р. було прийнято судове рішення апеляційною інстанцією, яким залишено без змін постанову суду від 11.05.2011р. по справі №22-1870/239/11, про що представником позивача надано довідку (а.с. 59-60). Дану обставину підтвердив в судовому засіданні представник відповідача.
Як вбачається із розпорядження 11.11.2011р. підставою для його видання є зовсім інший документ, а саме акт ревізії №07-06-05/75 від 17.11.2010р., в якому встановлено порушення вимог бюджетного законодавства, усунення порушень якого є вимагає КРУ в Сумській області в п. 4 листа-вимоги від 15.12.2010р. №07-14/7900.
Щодо посилання представника позивача на невиплату заробітної плати, податків та зборів суд зазначає наступне.
Як вбачається із матеріалів справи, пояснень представників відповідача КРУ в Сумській області були визначені рахунки на яких було зупинено операції з бюджетними коштами, в т.ч. і спец.рахунок 35224003000406 із обов'язковим зазначенням КПКВ 6591060 (в даному випадку “Прикладні наукові та науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням, фінансова підтримка технічного забезпечення наукових установ та підготовка наукових кадрів УААН»), з якого здійснюються не тільки сплата податків, зборів (обов'язкових платежів) і єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування; виконання рішень органів, яким відповідно до закону надано право стягнення коштів; здійснення захищених видатків, а здійснюються і інші видатки. Представником позивача даний факт не спростовувався.
Слід звернути увагу на те, що абз. 2 п. 4 Порядку передбачено, що Розпорядження про зупинення операцій надсилається не пізніше робочого дня, що настає за днем його реєстрації уповноваженим органом, рекомендованим листом з повідомленням про вручення або подається особисто під розписку уповноваженій особі : органу Державної казначейської служби, у якому відкрито рахунки розпорядника та/або одержувача, що порушив вимоги бюджетного законодавства, в даному випадку, до Управління державного казначейства України в Сумському районі, в якому відкриті рахунки Інституту сільського господарства ПСНААН, який і є виконавцем розпорядження про зупинення операцій зупиняє операції на відповідних рахунках.
Абзацом 2 п.3 Порядку передбачено, що зупиненню підлягають будь-які операції, за винятком: сплати податків, зборів (обов'язкових платежів) і єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування; виконання рішень органів, яким відповідно до закону надано право стягнення коштів; здійснення захищених видатків.
Враховуючи зазначене, на КРУ в Сумській області діючим законодавством не покладено обов'язок виконання розпорядження щодо зупинення операцій з бюджетними коштами.
Слід звернути увагу позивача на те, що постановою від 11.05.2011р. Інституту сільського господарства північного сходу Національної академії аграрних наук України було відмовлено в частині позовних вимог щодо визнання дій КРУ в Сумській області щодо зупинення операцій з бюджетними коштами по реєстраційним рахункам за КПКВ 6591060 “Прикладні наукові та науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням, фінансова підтримка технічного забезпечення наукових установ та підготовка наукових кадрів УААН», в т.ч. і по рахунку 35224003000406. Дана постанова, як підтвердили представники сторін набрала законної сили.
Відповідно до ч. 1 ст. 72 КАС України, обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.
Відповідно до ст. 124 Бюджетного кодексу України рішення про застосування заходу впливу за порушення бюджетного законодавства - розпорядження про зупинення операцій, може бути оскаржено у порядку, встановленому законом. Рішення може бути оскаржено в органі, що його виніс, або в суді протягом 10 днів з дня його винесення, якщо інше не передбачено законом. У разі визнання судом рішення про застосування заходу впливу за порушення бюджетного законодавства повністю чи частково незаконним особі, щодо якої воно було винесено, поновлюються обмежені таким рішенням права.
Згідно ч.2 ст. 11 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.
Відповідно до змісту позовних вимог, позову предметом розгляду даної справи є оскарження позивачем дії КРУ в Сумській області по виданню розпорядження від 11.11.2011р. №274.
Відповідно до ч.1 ст. 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
На час розгляду справи розпорядження від 11.11.2011р. №274 втратило чинність.
Відповідно до ч. 1 ст. 11 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Враховуючи вищевикладене, позовні вимог визнаються судом необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.
Керуючись ст. ст. 86, 94, 98, 158-163, 167, 186, 254 КАС України, суд, -
В задоволенні адміністративного позову Інституту сільського господарства північного сходу Національної академії аграрних наук України до Контрольно-ревізійного управління в Сумській області про визнання дій незаконними по виданню розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами від 11.11.2011р. №274 - відмовити в повному обсязі.
Постанова може бути оскаржена до Харківського апеляційного адміністративного суду через Сумський окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги на постанову суду в десятиденний строк з дня отримання постанови в повному обсязі.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження, набрання законної сили рішення за наслідками апеляційного провадження, закінчення апеляційного розгляду справи.
Головуючий суддя (підпис) С. М. Гелета
З оригіналом згідно
Суддя С.М. Гелета
Повний текст постанови складено та підписано 26.12.2011р.