Головуючий у 1 інстанції - Ушаков Т.С.
Суддя-доповідач - ОСОБА_1
29 липня 2010 року справа №2а-24264/09/1270
приміщення суду за адресою: 83017, м. Донецьк, бул. Шевченка, 26
Колегія суддів Донецького апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді Нікуліна О.А.
суддів Губській Л.В., Юрко І.В.
при секретарі судового засідання Сухоцькій Д.Ю.
за участю:
представника позивача ОСОБА_2
представників відповідача ОСОБА_3, ОСОБА_4
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Контрольно-ревізійного відділу у Попаснянському районі Луганської області а постанову Луганського окружного адміністративного суду від 01 травня 2010 року по справі № 2а-24264/09/1270 за позовом Калинівської дільничної лікарні до Контрольно-ревізійного відділу у Попаснянському районі Луганської області про визнання протиправним окремого положення рішення, скасування вимоги № 300-14/470 від 19.06.2009 року в частині відшкодування понаднормового списання вугілля в сумі 154,01 тис. грн.,-
У липні 2009 року позивач звернувся з адміністративним позовом до відповідача про визнання протиправним окремого положення рішення, скасування вимоги № 300-14/470 від 19.06.2009 року в частині відшкодування понаднормового списання вугілля в сумі 154,01 тис. грн..
Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 01 травня 2010 року по справі № 2а-24264/09/1270 позовні вимоги Калинівської дільничної лікарні до Контрольно-ревізійного відділу у Попаснянському районі Луганської області про визнання протиправними окремого положення рішення, скасування вимоги №300-14/470 від 19.06.2009 року в частині відшкодування понаднормового списання вугілля в сумі 154,01 тис. грн. задоволені у повному обсязі, а саме:
Визнано протиправним та скасоване окреме положення Вимоги Контрольно-ревізійного відділу у Попаснянському районі Луганської області №300-14/470 від 19.06.2009 року в частині відшкодування понаднормового списання вугілля в сумі 154,01 тис. грн. Стягнуто з Державного бюджету України на користь Калинівської дільничної лікарні витрати по сплаті судового збору у сумі 3,40 грн. (три гривні сорок копійок).
З постановою суду першої інстанції не погодився відповідач та звернувся з апеляційною скаргою на неї, в якій зазначено, що суд першої інстанції порушив норми матеріального та процесуального права, внаслідок чого неправильно вирішив справу, вважає, що постанова підлягає скасуванню з відмовою у задоволенні позову.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів встановила наступне.
Відповідно до п. 1.3.1.1. Плану контрольно-ревізійної роботи Контрольно-ревізійного відділу на II квартал 2009 року, згідно листа Попаснянської районної прокуратури від 05.03.2009 року № 27/270 та на підставі направлень на проведення ревізії спеціалістами Контрольно-ревізійного відділу в Попаснянському районі Луганської області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Калинівської дільничної лікарні за період з 01.01.2006 року по 01.05.2009 року.
За результатами проведеної ревізії спеціалістами Контрольно-ревізійного відділу в Попаснянському районі Луганської області складено акт від 10.06.2009 року №300-21/006, який підписано посадовою особою лікарні із запереченнями, викладеними у листі за № 33 від 18.06.2009 року. У вищевказаних запереченнях вказано, що спеціалістами ТОВ «Рембудгаз» для Калинівської дільничної лікарні були проведені роботи з визначення фактичних показників роботи котла. Було проведено обстеження системи опалення.
Встановлено, що в Калинівській дільничній лікарні фактично використано:
2006р. за 90 діб - 93440 кг,
2007р. за 180 діб - 209920 кг,
2008р. за 180 діб - 217800 кг,
2009р. за 90 діб - 116350 кг.
Для забезпечення температурного режиму у лікувальному закладі, а також враховуючи стан устаткування котельної, котлів, теплотраси та системи опалення фактичне використання вугілля є обґрунтованим.
Листом від 19.06.2009 року №300-14/470 Контрольно-ревізійний відділ у Попаснянському районі Луганської області не прийнято заперечення лікарні з посиланням на те, що перелік літератури, на які посилається ТОВ «Рембудгаз» при розрахунку норм витрат вугілля для лікарні, не пройшов державну реєстрацію, і відповідно не відноситься до нормативно-правових актів.
Згідно ату ревізії від 10.06.2009 року № 300-21/006 ревізією дотримання чинних норм і нормативів, цін та тарифів на комунальні послуги за період з 01.10.2006 року по 01.04.2009 року встановлено споживання теплової енергії при використанні вугілля більш ніж це передбачено граничнодопустимими нормами, що є порушенням вимог пункту 1.3. Міжгалузевих норм споживання електричної та теплової енергії для установ та організацій бюджетної сфери України, затверджених наказом Державного комітету України з енергозбереження від 25.10.1999 року № 91 та призвело до понаднормового списання по обліку вугілля в супереч Законодавству, що відсутнє в наявності, та які об'єкт контролю відмовляється поновлювати в обліку у кількості 358,26 тон на суму 154014,57 грн.
Вимогою № 300-14/470 від 19.06.2009 року про усунення порушень виявлених в результаті ревізії Контрольно-ревізійний відділ у Попаснянському районі Луганської області вимагає відшкодувати незаконні витрати в сумі 154,01 тис. грн. за понаднормове списання вугілля.
Пунктом 4 Міжгалузевих норм споживання електричної та теплової енергії для установ і організацій бюджетної сфери України, затверджених наказом Державного комітету України з енергозбереження від 25.10.1999 року № 91, (далі - Міжгалузеві норми) визначене об'єкти нормування для споживання електричної і теплової енергії на освітлення, опалення, вентиляцію та гаряче водопостачання, якими є системи народної освіти (дитячі дошкільні заклади, школи, професійно-технічні й середні спеціальні навчальні заклади, вищі навчальні заклади); установи охорони здоров'я (поліклініки, лікарні, будинки відпочинку, пансіонати, санаторії, профілакторії); заклади культури (бібліотеки, будинки культури, клуби. адміністративно-управлінські установи.
Згідно вимог п.6.1.1 Міжгалузевих норм споживання електричної та теплової енергії для установ і організацій бюджетної сфери України, затверджених наказом Державного. комітету України з енергозбереження від 25.10.1999 року № 91, при опалюванні будівель і споруд теплота витрачається на відшкодування тепловтрат через будівельні огородження, а також тепловтрат, викликаних інфільтрацією зовнішнього повітря через нещільності в конструкціях і двері, що періодично відчиняються.
Згідно договору, укладеного між Калинівською дільничною лікарнею та ТОВ «Рембудгаз» від 15.04.2009 року за № 13, ТОВ «Рембудгаз» було виконано технічний звіт по проведенню підготовчих робіт до режимно-налагоджувальним випробовуванням котла Надточия ст. №2, встановленого в котельній Калинівської дільничної лікарні. Копія договору міститься в матеріалах справи.
На проведення вказаних робіт було поставлено наступні задачі та цілі:
1. Визначити фактичні показники роботи котла: тепловиробництва, ККД удільних витрат палива.
2. Визначення фактичних показників роботи системи опалення: теплового навантаження споруд та приміщень, робочих температур в подаючому та зворотному трубопроводі.
3. Визначення фактичних витрат палива в діапазоні робочих теплових навантажень.
ТОВ «Рембудгаз» склало акт обстеження системи Калинівської дільничної лікарні в складі: котельна, теплотраси, трубна розводка та обігріваючі прилади.
ТОВ «Рембудгаз» є підприємством, яке має дозвіл на виконання робіт підвищеної небезпеки № 742.08.09 - 45.21.1, виданий територіальним управлінням держгірпромнагляду гго Луганській області, а також ліцензію, видану Державним комітетом України з будівництва та архітектури.
Згідно технічного звіту ТОВ «Рембудгаз» за результатами проведення підготовчих робіт до режимно-налагоджувальних випробувань котла «Надточия» та системи опалення Калинівської дільничної лікарні (травень 2009 року) попереднім розрахунком (орієнтованим) параметрів роботи котла «Надточия» встановлено, що коефіцієнт корисної дії (КПД) складає 59,1%, витрати натурального палива - 132 кг/год., тепловиробництво котла - 0,32 Гкал/год., удільні витрати натурального палива - 412,5 кг/Гкал.
При проведенні розрахунків була використана література фізичного напрямку, оскільки саме до цієї науки відноситься розрахунок ККД і т.д. Тому немає нормативних документів, які б регулювали дані розрахунки, та які б були зареєстровані в Міністерстві юстиції України, як посилається у своїх запереченнях відповідач.
Згідно технічного звіту ТОВ «Рембудгаз» за результатами проведення еколого-технологічних режимно-налагоджувальних випробувань котла «Надточия», встановленого у котельній Калинівської дільничної лікарні, (період проведення випробувань з 20.11.2009 року по 10.12.2009 року) ККД зазначеного котла складає 59,11%, що підтверджується режимною карткою котла Надточия при роботі на кам'яному вугіллі марки ГР, встановленого у котельній Калиновської дільничної лікарні.
Для забезпечення температурного режиму в лікувальному закладі, а також враховуючи стан устаткування котельної, котлів, теплотраси та системи опалення, фактичне використання вугілля є обгрунтованим.
На сторінці 23 акту Контрольно-ревізійного відділу у Попаснянському районі Луганської області вказано «Враховуючи дані отриманої інформації, у відповідності до п. 6.1.8, 6.2.4, 5.3.2 Міжгалузевих норм від 25.10.1999 №91 та п. 2.2.5, 2.3.4, 2.4.1 Норм та вказівок по нормуванню витрат палива та теплової енергії на опалення житлових та громадських споруд, а також на господарсько-побутові потреби в Україні КТМ 204 України244-94, затверджені Держжитлокомунгоспом України 14.12.1993р. було розраховано фактичні витрати теплової енергії та кількість вугілля, що мала бути витрачена на потреби лікарні, відповідно: на опалення, на вентиляцію, на гаряче водопостачання. При розрахунку було враховано: коефіцієнт корисної дії котла Надточія - 72% (з урахуванням коефіцієнту зниження середньостатистичного ККД котла в залежності від років експлуатації)...», тоді як у технічному звіті ТОВ «Рембудгаз» вказано урахування ККД котла - 59,1%, що є суттєвою різницею. Однак Контрольно-ревізійний відділ у Попаснянському районі Луганської області не взяв цей факт до уваги при складенні акту. Крім того, Калинівська дільнична лікарня використовує для опалення приміщень вугіллі марки «Г» - це газове вугілля, який має велику кількість летучих поєднань та низьку теплоту згорання, а тому має низьку тепловіддачу.
Всупереч п. 5,6 вказаних Міжгалузевих норм, відповідач не прийняв при проведенні ревізії до уваги та розрахунків технічний звіт по проведенню підготовчих робіт до режимно-налагоджувальним випробувань котла Надточия ст. №2, встановленого в котельній Калинівської дільничної лікарні. В акті Контрольно-ревізійного відділу у Попаснянському районі Луганської області зазначено, що за період з 01.10.2006 по 01.04. 2009 в опалювальні періоди необхідно було 809,85 Гкал, для отримання яких необхідно 279,25 тон вугілля. В технічному звіті, розробленому ТОВ «Рембудгаз», визначені витрати вугілля в кількості 132 кг/год., в опалювальний період 570240 кг.
Листом від 28 липня 2009 №15-12/06-1241 територіальне управління по Луганській області Державної інспекції з енергозбереження повідомило Управління праці та соціального захисту населення Луганської області держадміністрації щодо нормативних актів, якими слід користуватися при списанні твердого палива. Так, кількість виробленої теплової енергії котельною визначаються на основі спаленого твердого палива, його якості та норм витрат палива в залежності від типу встановлених котлів. Норми визначаються згідно Міжгалузевих норм витрат палива для опалювальних котлів, які експлуатуються в Україні, затверджених Наказом Державного комітету України з енергозбереження від 10 серпня 2001 року за № 688/5879 з врахуванням терміну експлуатації котлів. При наявності режимних карт норми беруться з них.
Згідно п. п. 1.1 п. 1 Наказу Державного комітету України з енергозбереження від 10 серпня 2001 року за № 688/5879 Про затвердження Міжгалузевих норм витрат палива для опалювальних котлів, які експлуатуються в Україні, міжгалузеві норми витрат палива для опалювальних котлів, які експлуатуються в Україні, це граничнодопустимі показники, які використовуються для контролю за ефективним використанням палива на виробництво теплової енергії. При порушенні цих норм виробниками можуть бути застосовані відповідні санкції.
Норми також застосовують для аналізу величини питомих витрат палива з метою визначення найбільш економічних методів їх зниження і для оцінки планової потреби палива на виробництво теплоти котлами.
Згідно п. п. 1.3 п. 1 Наказу Державного комітету України з енергозбереження від 10 серпня 2001 року за № 688/5879 Про затвердження Міжгалузевих норм витрат палива для опалювальних котлів, які експлуатуються в Україні міжгалузеві норми обов'язкові для підприємств, установ та організацій всіх форм власності; вони поширюються на всі котли. що експлуатуються в Україні, крім імпортних (за винятком тих, що придбані в республіках колишнього СРСР) та побутових котлів.
Індивідуальна норма витрат твердого палива для опалювальних котлів визначається формулою, зазначена пунктом 3.1.2. Міжгалузевих норм витрат палива для опалювальній котлів, які експлуатуються в Україні, затверджених Наказом Державного комітету України з енергозбереження від 10 серпня 2001 року за № 688/5879.
Зазначене не було враховано під час проведення ревізії.
Відповідно до Міжгалузевих норм витрат палива для опалювальних котлів, які експлуатуються в Україні, кількість необхідної теплової енергії на потреби опалення, вентиляції і гарячого водопостачання визначаються розрахунково-аналітичним методом шляхом обчислення їх за статтями споживання, а не на основі нормативного споживанш: теплоти на опалення. Вихідними даними для визначення обсягів споживання теплово: енергії є: первинна технологічна документація (проекти споруд, санітарні норми, теплові характеристики приміщень, тощо); паспортні дані тепловикористовуючого обладнання; дані про фактичне споживання теплової енергії за останні роки.
Допитаний в судовому засідані свідок - інженер-налагуджувальник-теплотехнік ТОВ «Рембудгаз» ОСОБА_5, який приймав участь у проведенні реживно-налагоджувальних іспитів котла «Надточия», встановленого в котельні Калинівськсі дільничної лікарні, пояснив, що для визначення обсягів перевитрати палива системою опалення Калинівської дільничної лікарні працівниками КРУ були використані в якості базових даних норми витрати палива, наведені в «Міжгалузевих нормах витрат палива для опалювальних котлів, які експлуатуються в Україні» і в методиці «Галузева методика нормування витрат палива на виробництво та відпуск теплової енергії котельними теплового господарства. КТМ 204 України 246-99» (далі - Міжгалузеві норми). Отримані розрахунком: обсяги витрат палива прирівнювалися з фактичними й різниця перераховувалася в грошеве вираження. Ці суми визначалися як перевитрата бюджетних засобів з вини установи і його керівника й були виставлені до відшкодування.
Наведені джерела являються відомчими технічними керівними документами (КТМ - керівний технічний матеріал.)
Міжгалузеві норми призначені для використання в системі Держкомітету України з енергозбереження.
Норми, наведені в документі, використовуються для контролю над ефективним використанням палива для виробництва теплової енергії (Міжгалузеві норми, абзац 1 п.1.1). За порушення норм можуть бути застосовані санкції - штрафи за факт порушення.
Норми також можуть використовуватися для аналізу питомих витрат палива й розробки методів їх зниження (Міжгалузеві норми, абз.2 п.1.1).
Якщо фактичні витрати палива перевищують норми наведені в «Міжгалузевих нормах витрат палива..» підприємства або установи зобов'язані розробити заходи щодо їхнього зниження аж до зняття з експлуатації устаткування котелень і установки нового, більш сучасного, що забезпечує дотримання норм.
«Міжгалузеві норми...» розроблені з обліком «Галузевой методики нормування витрат палива ... КТМ 204 України 246-99» і «Правил технічної експлуатації систем теплопостачання комунальної енергетики України» (Міжгалузеві норми, розд.2 Нормативні посилання).
У такий спосіб дотримання зазначених норм можливо тільки в системах теплопостачання (опалення) справних, що перебувають у гарному технічному експлуатаційному стані й при дотриманні правил їх експлуатації.
«КТМ 204 України 246-99» (далі - КТМ) призначена для використання в системі Держбуду України й підприємств теплового господарства МЖКГ України.
Методика призначена для :
- забезпечення єдиної методології розрахунків норм витрати палива (КТМ, п. 1.2.1)
- розрахунків імовірних обґрунтованих норм витрат палива (КТМ, п. 1.2.2)
- забезпечення можливості аналізу норм витрати палива (КТМ, п. 1.2.3)
- мобілізації ініціативи технічного персоналу котелень для більш ефективного використання палива (КТМ, п.1.4).
Методика не є єдиним інструментом для розрахунків норм витрат палива. У розділі 2 КТМ «Вихідні дані, що використовуються для визначення норм витрат палива» приводяться дані й джерела даних, які повинні бути використані при нормуванні витрат палива з метою визначення найбільш реальних норм витрат, мінімально можливих в існуючих експлуатаційних умовах. У числі їх:
- дані про обсяги виробництва теплової енергії за минулий рік (КТМ, п.2.4)
- фактичні витрати палива за минулий рік (КТМ, п.2.6).
- коефіцієнт корисної дії котла за результатами режимно-налагоджувальних випробувань (КТМ.п.2.7).
Зазначені дані не були використані аудиторами КРУ. Тим часом без їхнього використання неможливо врахувати існуючі фактичні умови експлуатації: технічний стан котельного устаткування, трубопроводів, теплових приладів і системи опалення в цілому, тому що:
- котли «Надточия» застарілої конструкції, у цей час до застосування в новому будівництві заборонені (не затверджуються до використання Держінспекцією з енергозбереження на стадії проекту), перебувають у поганому технічному стані;
- трубопроводи гарячої води прокладені в землі, мають ушкоджен теплоізоляцію, що давно не відновлювався;
- у якості теплових приладів для опалення приміщень застосовані не радіатори, не
конвектори, а найбільш гірший варіант - гладкотрубні регістри, причому із труб великого
діаметру, що ще сильніше погіршує теплові характеристики системи опалення.
Наслідком вищеописаного стану системи опалення лікарні є підвищена витрата палива на компенсацію втрат теплоти, тобто система опалення лікарні не може не мати перевитрати палива через поганий технічний стан устаткування, що не залежить від лікарні і її керівників, тому що для приведення устаткування в нормальний технічний стан необхідні засоби, яких немає ні в лікарні, ні у вищих організацій.
Крім того, «Міжгалузеві норми...» містять норми, що стосуються тільки котельного устаткування, але не систем опалення в цілому, а котельне устаткування є тільки частиною системи опалення. Тим часом на витрати палива впливає стан усієї системи опалення в цілому.
«Галузева методика нормування витрат палива на виробництво та відпуск теплової енергії котельними теплового господарства. КТМ 204 України 246-99» використовує розрахунки із застосуванням усереднених теплових даних і характеристик, які можуть досить значно коливатися залежно від конкретних фактичних умов. Саме тому в методиці приводяться додаткові матеріали для визначення більш реальних норм витрати палива (КТМ, розд.2).
Норми витрат палива не є постійною, один раз визначеною величиною. В «Галузевій методиці нормування витрат палива...» приводяться умови, при яких норми витрати палива повинні бути переглянуті: зміна виду або якості палива, одержання нових характеристик котлів у результаті проведених режимно-налагоджувальних випробувань, установка або реконструкція устаткування і т.д. (КТМ, п.1.11).
У норми витрати палива не входять витрати палива, пов'язані з порушеннями технології й режимів роботи устаткування (КТМ, п.1.11). Поганий стан устаткування, відсутність регулярних ремонтів, застосування неефективного котельного устаткування й теплових приладів саме і є порушенням технології та режимів роботи устаткування.
Єдиним правильним рішенням у такій ситуації є проведення режимно-налагоджувальних випробувань, одержання реальних фактичних даних, що враховують фактичний стан системи опалення й визначення норм витрат палива на основі цих даних. Таке рішення передбачено в «Галузевій методиці нормування витрат палива...», де в п. 1.16 серед причин перегляду норм зазначена рекомендація аудиторського обстеження.
Таким чином, не можна на підставі використання тільки норм, взятих з «Міжгалузевих норм витрат палива для опалювальних котлів, які експлуатуються в Україні» і методики «Галузевої методиці нормування витрат палива на виробництво та відпуск теплової енергії котельними теплового господарства. КТМ 204 України 246-99» визначати обсяги витрати палива, тому що вони не дозволяють врахувати фактичний стан устаткування системи опалення, яке через відсутність коштів не залежить від експлуатуючої установи і його керівника. Отже, не можна ставити за провину розраховані в такий спосіб перевитрати палива установі і його керівникові.
Визначення обсягів витрати палива повинна виконуватися в таких випадках на підставі даних режимно-налагоджувальних випробувань, тобто з урхуванням реального фактичного стану системи опалення.
Суд правильно задовольнив позовні вимоги Калинівської дільничної лікарні стосовно визнання протиправним та скасування окремого положення Вимоги Контрольно-ревізійного відділу у Попаснянському районі Луганської області №300-14/470 від 19.06.2009 року в частині відшкодування понаднормового списання вугілля в сумі 154,01 тис. грн.
З урахуванням викладеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дотримався норм матеріального та процесуального права під час вирішення справи, тобто відсутні підстави для скасування або зміни судового рішення.
На підставі викладеного, керуючись ст. 198, 200, 205, 206 КАС України, колегія суддів ,-
Апеляційну скаргу Контрольно-ревізійного відділу у Попаснянському районі Луганської області а постанову Луганського окружного адміністративного суду від 01 травня 2010 року по справі № 2а-24264/09/1270 - залишити без задоволення.
Постанову Луганського окружного адміністративного суду від 01 травня 2010 року по справі № 2а-24264/09/1270 - залишити без змін.
Ухвала за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена до Вищого Адміністративного суду України протягом 1 місяця з дня складення у повному обсязі.
Ухвала у повному обсязі складена 30 липня 2010 року.
Головуючий
Судді