25 серпня 2015 р. № 876/4496/14
Львівський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Гінди О.М.
суддів: Качмара В.Я., Рибачука А.І.
за участю секретаря судових засідань: Щерби С.Б.
представника позивача - Критовича І.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Спільного українсько-канадського підприємства «Студія Лева» на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12 березня 2014 року у справі за позовом Спільного українсько-канадського підприємства «Студія Лева» до Міністерства соціальної політики України, Директора департаменту соціальної політики та партнерства О. Постоюка, Міністра соціальної політики України Н. Королевської, директора Департаменту управління персоналом та організаційно-документального забезпечення М. Батечка про визнання протиправними дій, щодо порушення строків реєстрації та розгляду звернення та зобов'язання надати інформацію, -
встановив:
09.09.2013 СУКП «Студія Лева» звернулося в суд із адміністративним позовом до Міністерства соціальної політики України (далі - відповідач 1), директора департаменту соціального страхування та партнерства О. Постоюка (далі - відповідач 2), Міністра соціальної політики України Н. Королевської (далі - відповідач 3), директора департаменту управління персоналом та організаційно-документального забезпечення М. Батечка (далі - відповідач 4), в якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просить:
- визнати відповіді 1, 2, 3 на звернення такими, що порушують права позивача та суперечать вимогам ст. 40 Конституції України, Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо: неповного надання інформації на запит - відповідачі 1, 2; ненадання відповіді на запит про інформацію - відповідачі 1, 3; нездійснення реєстрації запиту у день отримання - відповідачі 1, 4; несвоєчасного надання інформації - відповідачі 1, 2; нездійснення перевірки правильності та об'єктивності наданої інформації - відповідачі 1, 3;
- зобов'язати відповідачів 1, 3 надати повну і обґрунтовану інформацію у відповідь на звернення позивача № 46 від 08.07.2013.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що відповідачі під час розгляду запитів позивача недотрималися законодавства України в частині строків, повноти надання інформації (відповідей), перевірки правильності та об'єктивності її надання.
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 12.03.2014 позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Міністерства соціальної політики України, директора Департаменту управління персоналом та організаційно-документального забезпечення О. Батечка в частині порушення строків реєстрації та розгляду звернення Спільного українсько-канадського підприємства «Студія Лева» у формі товариства з обмеженою відповідальністю № 23 від 22.04.2013, а також в частині порушення строків реєстрації звернення Спільного українсько-канадського підприємства «Студія Лева» у формі товариства з обмеженою відповідальністю № 46 від 08.07.2013. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Із цією постановою не погодився позивач та оскаржив її в апеляційному порядку. Вважає, що така прийнята з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи та з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а тому просить її скасувати та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити повністю.
Представник апелянта у судовому засіданні апеляційну скаргу підтримав та просить її задовольнити.
Інші особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не прибули, хоча належним чином повідомлені про його дату, час та місце, що підтверджується наявними у справі повідомленням про вручення повісток, а тому у відповідності до ч. 4 ст. 196 КАС України апеляційний розгляд справи проведено за їх відсутності.
Суд апеляційної інстанції заслухав доповідь судді-доповідача, пояснення представника апелянта, перевірив матеріали справи, обговорив підстави і межі апеляційних вимог, вважає, що апеляційна скарга задоволеною бути не може.
Судом першої інстанції встановлено, що СП «Студія Лева» 22.04.2013 звернулося до Міністерства соціальної політики України з інформаційним запитом вих. № 23, в якому просило надати правову інформацію щодо регулювання Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» № 877-V від 05.04.2007 контрольної діяльності виконавчих органів ФСС з ТВП (а.с. 6). Директором Департаменту соціального страхування та партнерства Міністерства соціальної політики України О. Постоюком розглянуто це звернення та надано відповідь за вих. № 336/18/99-13 від 25.06.2013 (а.с.9).
04.06.2013 СП «Студія Лева» звернулося до Міністерства соціальної політики України з інформаційним запитом вих. № 40, у якому просило на підставі та у строки встановлені Законом України «Про доступ до публічної інформації» надати вхідний номер листа СП «Студія Лева» № 23 від 22.04.2013 (а.с. 7).
Директором Департаменту управління персоналом та організаційно-документального забезпечення Міністерства соціальної політики України М. Батечко розглянуто інформаційний запит СП «Студія Лева» та надано відповідь за вих. № 427/09/73-13 від 14.06.2013 (а.с. 8).
СП «Студія Лева» 08.07.2013 звернулося до Міністра соціальної політики України Н. Королевської з інформаційним запитом вих. № 46, в якому просило на підставі статті 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації» здійснити перегляд відповіді на предмет її відповідності цьому Закону, також повідомити чи розповсюджується дія ч. 2 ст. 19 Конституції України на діяльність виконавчої дирекції ФСС, а також чи встановлено Законом України «Про основні засади державного нагляду у сфері господарської діяльності» чи будь-яким іншим законом контрольна діяльність саме виконавчих органів ФСС з ТВП (а.с. 10).
Директором Департаменту соціального страхування та партнерства Міністерства соціальної політики України О. Постоюком розглянуто дане звернення та надано відповідь за вих. № 413/18/99-13 від 02.08.2013 (а.с. 11).
Суд першої інстанції дійшов висновку, що позов належить задовольнити частково, оскільки у запиті до Міністерства соціальної політики України від 22.04.2013 № 23, СП «Студія Лева» просило надати правову інформацію щодо регулювання Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон № 877-V) контрольної діяльності виконавчих органів ФСС з ТВП. Тобто, позивач фактично запитував правову консультацію стосовно регулювання Законом № 877-V, а запитувану інформацію не слід вважати такою, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, як це передбачено ст. 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідальні особи Міністерства соціальної політики України правильно кваліфікували зазначений лист як звичайне звернення. При цьому, судом першої інстанції встановлено, що відповідний запит вручений уповноваженій особі Міністерства 26.04.2013, що не заперечується відповідачами. Однак, зареєстрований лише 27.05.2013 за № 4685/0/26-13 у відділі документального забезпечення Управління діловодства та звернень громадян Департаменту управління персоналом та організаційно-документального забезпечення, а відповідь на звернення надано листом від 25.06.2013, внаслідок чого допущено порушення права позивача на своєчасний розгляд звернення.
Щодо запиту до Міністерства соціальної політики України від 04.06.2013 № 40, у якому СП «Студія Лева» просило на підставі та у строки встановлені Законом України «Про доступ до публічної інформації» надати вхідний номер листа СП «Студія Лева» № 23 від 22.04.2013, то суд першої інстанції погодився з доводами позивача, що така інформація є публічною, а відтак під час надання відповіді на такий, відповідачі повинні були керуватися положеннями Закону України «Про доступ до публічної інформації». Як встановлено із матеріалів справи, вказаний запит отримано відповідальним працівником відділу документального забезпечення Управління діловодства та звернень громадян департаменту управління персоналом та організаційно-документального забезпечення та зареєстровано 10.06.2013 за № 77/0/200-13. Чітка і повна відповідь надана позивачу листом від 14.06.2013 вих. № 427/09/73-13, тобто з додержанням вимог вказаного Закону.
Щодо запиту до Міністерства соціальної політики України від 08.07.2013 № 46, в якому СП «Студія Лева» просило на підставі статті 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації» здійснити перегляд відповіді на предмет її відповідності цьому Закону, також повідомити чи розповсюджується дія ч. 2 ст. 19 Конституції України на діяльність виконавчої дирекції ФСС, а також чи встановлено Законом України «Про основні засади державного нагляду у сфері господарської діяльності» чи будь-яким іншим Законом контрольна діяльність саме виконавчих органів ФСС з ТВП, то суд першої інстанції зазначив, що позивач фактично запитував правову консультацію стосовно регулювання Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» контрольної діяльності виконавчих органів ФСС з ТВП. Оскільки запитувана інформація не відповідає ст. 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації», 5-денний строк надання відповіді на запит, встановлений ч. 1 ст. 20 вищевказаного Закону, на цей лист не поширюється. Також суд зазначив, що питання щодо контрольної діяльності органів фонду соціального страхування порушувалося ще в першому зверненні позивача і на нього була дана відповідь, яку суд вважає повною і обґрунтованою. Відтак, у задоволенні позовних вимог у цій частині слід відмовити. Однак, як встановлено під час судового розгляду справи, лист позивача отримано відповідальною особою Міністерства 11.07.2013, а зареєстровано лише 18.07.2013, тобто допущено порушення п. 3.21 Інструкції з діловодства у Міністерстві соціальної політики України, затвердженої Наказом Міністерства соціальної політики України № 241 від 26.04.2012, де зазначено, що вхідні документи реєструються у Міністерстві у день надходження або наступного дня, якщо документ надійшов у неробочий час. Водночас, враховуючи те, що відповідь на звернення надано листом від 02.08.2013, це порушення не призвело до порушення загального 30-денного строку розгляду звернень.
З такими висновками суду першої інстанції погоджується і суд апеляційної інстанції, з огляду на таке.
Так, правильними є висновки суду першої інстанції про те, що питання, які порушувались позивачем у його інформаційних запитах до Міністерства соціальної політики України № 23 від 22.04.2013 та № 46 від 08.07.2013 не є публічною інформацією, оскільки у цих запитах СП «Студія Лева» фактично просило надати правову консультацію (роз'яснення), а саме щодо регулювання Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» контрольної діяльності виконавчих органів ФСС з ТВП, а також чи застосовується дія ч. 2 ст. 19 Конституції України на діяльність виконавчої дирекції ФСС.
Визначення поняття «публічна інформація» наведено у статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Так, відповідно до частини першої цієї статті публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків.
Оскільки інформація з приводу роз'яснення застосування положення законодавства України та Конституції України, не є заздалегідь створеним готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним Міністерством соціальної політики України у процесі виконання своїх обов'язків, безпідставним є посилання апелянта на те, що інформація яка ним запитувалась у запитах № 23 від 22.04.2013 та № 46 від 08.07.2013 є публічною. За таких обставин, відповідачами правомірно ці запити кваліфіковано та розглянуто як звернення у загальному порядку.
Однак, як вірно встановлено судом першої інстанції відповідачем допущено порушення порядку реєстрації звернень.
Так, частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст. 40 Основного Закону, усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Постановою Кабінету Міністрів України № 1242 від 30.11.2011 затверджено Типову інструкцію з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, у п. 3 якої зазначено, що установи організовують діловодство на підставі власних інструкцій з діловодства.
Наказом Міністерства соціальної політики України № 241 від 26.04.2012 затверджено Інструкцію з діловодства у Міністерстві соціальної політики України (далі - Інструкція), яка встановлює загальні засади та єдині вимоги документування управлінської інформації та організації роботи в Міністерстві соціальної політики України (далі - Міністерство) з документами незалежно від способу фіксації та відтворення інформації, яка міститься в них, включаючи їх підготовку, реєстрацію, облік, і контроль за виконанням (п. 1.1 Інструкції).
Відповідальність за організацію діловодства у Міністерстві несе заступник Міністра - керівник апарату (п. 1.4 Інструкції).
Документи, адресовані керівництву Міністерства, а також ті, в яких не зазначено конкретну посадову особу або структурний підрозділ як адресат, підлягають попередньому розгляду в Департаменті звернень громадян та контролю виконання (п. 3.15 Інструкції).
Метою попереднього розгляду документів є виокремлення таких, що потребують обов'язкового розгляду віце-прем'єр-міністром України - Міністром соціальної політики, першим заступником Міністра, заступником Міністра - керівником апарату відповідно до розподілу обов'язків або керівниками структурних підрозділів Міністерства (п. 3.16 Інструкції).
Попередній розгляд документів здійснюється у день надходження або в перший наступний робочий день у разі надходження їх після закінчення робочого дня, у вихідні та святкові неробочі дні. Доручення установ вищого рівня, телеграми, телефонограми розглядаються негайно (п. 3.17 Інструкції).
Під час попереднього розгляду документів враховуються повноваження суб'єктів розгляду кореспонденції, передбачені у розпорядчих документах про розподіл обов'язків між Віце-прем'єр-міністром України - Міністром соціальної політики, першим заступником Міністра, заступником Міністра - керівником апарату, положеннях про структурні підрозділи Міністерства, посадових інструкціях (п.3.18 Інструкції).
Реєстрація документів у Міністерстві полягає у введенні облікових даних про документи до єдиної автоматизованої системи «Діловодство та КВД» за встановленою реєстраційною формою, внаслідок чого фіксується факт створення, відправлення або одержання документа шляхом проставлення на ньому реєстраційного індексу. Реєстрація документів провадиться з метою забезпечення їх обліку, контролю за виконанням і оперативним використанням наявної в документах інформації. Реєструються документи незалежно від способу їх доставки, передачі чи створення. Основним принципом реєстрації документів у Міністерстві є однократність. Кожен документ реєструється лише один раз: вхідні документи у день надходження або наступного дня, якщо документ надійшов у неробочий час; створювані у Міністерстві - у день підписання (п. 3.21 Інструкції).
Строки виконання внутрішніх документів обчислюються в календарних днях починаючи з дати підписання (реєстрації), а вхідних - з дати надходження (реєстрації). Якщо останній день строку виконання документа припадає на неробочий день, останнім днем строку виконання документа вважається перший день після неробочого дня (п. 3.52 Інструкції).
Документи, в яких не зазначено строк виконання, повинні бути виконані не пізніше ніж за 30 календарних днів з моменту реєстрації документа в Міністерстві (п. 3.54 Інструкції).
Днем виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб, та виконання запитів і звернень громадян, організацій чи установ, а також кореспонденції Верховної Ради України вважається день реєстрації в Міністерстві вихідних документів про виконання завдань (п. 3.67 Інструкції).
Як вбачається із матеріалів справи, запит позивача від 22.04.2013 № 23 вручений уповноваженій особі Міністерства 26.04.2013 (а.с. 12), що не заперечується відповідачами, однак зареєстрований лише 27.05.2013 за № 4685/0/26-13 у відділі документального забезпечення Управління діловодства та звернень громадян Департаменту управління персоналом та організаційно-документального забезпечення (а.с. 48), а відповідь надано листом від 25.06.2013 (а.с. 9).
Отже, враховуючи те, що згідно п. 3.21 Інструкції вхідні документи реєструються у Міністерстві у день надходження або наступного дня, якщо документ надійшов у неробочий час, суд першої інстанції вірно погодився з твердженням позивача щодо порушення строків реєстрації запиту від 22.04.2013 № 23, внаслідок чого допущено порушення прав позивача в частині своєчасного отримання відповіді на відповідне звернення, оскільки у випадку реєстрації такого у встановлений строк, Міністерство повинно було надати відповідь не пізніше 30-го дня після реєстрації.
Аналогічним чином допущено порушення порядку реєстрації звернення позивача у формі запиту від 08.07.2013 № 46, який отримано відповідальною особою Міністерства 11.07.2013, а зареєстровано лише 18.07.2013, що сторонами не заперечується.
Водночас, відповідь на звернення надано листом від 02.08.2013 (а.с.11), тобто у межах 30-денного строку з 11.07.2013, а тому порушення порядку реєстрації цього запиту не призвело до порушення прав позивача на своєчасний його розгляд.
Суд першої інстанції вірно відхилив доводи позивача, що цей запит мав розглядати Міністр особисто, оскільки згідно п. 3.31 Інструкції на розгляд Міністра соціальної політики подаються, зокрема, документи Верховної Ради України, в тому числі запити на звернення народних депутатів України, листи керівників центральних органів виконавчої влади, Голови ради міністрів Автономної республіки Крим, голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій і відповідних рад, які містять інформацію з основних питань діяльності Міністерства та потребують безпосереднього вирішення Міністром соціальної політики, листи правоохоронних органів, установ, підприємств та організацій, у яких порушується питання про проведення перевірок та їх результати, оскарження дій (бездіяльності) чи рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, посадових осіб, призначення та звільнення працівників соціальної сфери, продовження терміну перебування на державній службі, капітальних видатків (купівлі приміщень, оренди майна), листи міжнародних організацій.
Винятком щодо обов'язку перших керівників державних органів особисто розглядати заяви встановлений у ч. 2 ст. 16 Закону України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 № 393/96-ВР, відповідно до якої заяви (клопотання) Героїв Радянського Союзу, Героїв соціалістичної праці, інвалідів Великої вітчизняної війни розглядаються першими керівниками державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій особисто.
Згідно з ч. 1 ст. 16 цього Закону скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об'єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду.
Суд звертає увагу, що у резолютивні частині третього звернення позивач не оскаржував до Міністра дії чи рішення підлеглих, а просив здійснити перегляд наданих ними відповідей. Крім того, не погоджуючись з рішенням прийнятим за його скаргою, позивач звернувся до суду, як це передбачено ч. 1 ст. 16 Закону України «Про звернення громадян».
Відтак, запит СП «Студія Лева» № 46 від 08.07.2013 не підлягав обов'язковій передачі на розгляд особисто Міністру, та відповідно, надання особисто Міністром відповіді на такий запит не передбачено.
Таким чином, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що позовні вимоги в частині визнання протиправними дій щодо порушення строків реєстрації та розгляду звернення № 23 від 22.04.2013, а також щодо порушення строків реєстрації звернення № 46 від 08.07.2013 є обґрунтованими та слід задовольнити.
Щодо запиту до Міністерства соціальної політики України від 04.06.2013 № 40, у якому СП «Студія Лева» просило на підставі та у строки встановлені Законом України «Про доступ до публічної інформації» надати вхідний номер листа СП «Студія Лева» № 23 від 22.04.2013, то суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що така інформаціє є публічною, а отже на ці правовідносини поширюються положення Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Відповідно до ч. 1 ст. 20 цього Закону розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше 5 робочих днів з дня отримання запиту.
Судом встановлено, що зазначений запит отримано відповідальним працівником відділу документального забезпечення Управління діловодства та звернень громадян департаменту управління персоналом та організаційно-документального забезпечення та зареєстровано 10.06.2013 за № 77/0/200-13. Чітка і повна відповідь надана позивачу листом від 14.06.2013 вих. № 427/09/73-13, тобто на четвертий день з моменту реєстрації запиту (а.с. 8).
Отже, позовні вимоги позивача стосовно відповіді на цей запит є необґрунтованими, а тому задоволеними бути не можуть.
Суд апеляційної інстанції не приймає до уваги посилання апелянта на те, що суд першої інстанції цю справу не розглянув у порядку скороченого провадження, як це передбачено ст. 183-2 КАС України, оскільки виходячи з положень ч. 4 цієї статті, У разі недостатності повідомлених позивачем обставин або якщо за результатами розгляду поданого відповідачем заперечення суд прийде до висновку про неможливість ухвалення законного судового рішення без проведення судового засідання та виклику осіб, які беруть участь у справі, суд розглядає справу за загальними правилами цього Кодексу.
Отже, з аналізу цієї норми вбачається, що спори, які визначені пунктами 1-5 частини 1 статті 183-2 КАС України можуть бути розглянуті, як у порядку скороченого, так і позовного провадження, в залежності від можливість ухвалення законного судового рішення без проведення судового засідання та виклику осіб, які беруть участь у справі.
З огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про часткове задоволення позовних вимог, правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків рішення суду, а тому підстав для скасування оскарженої постанови, суд апеляційної інстанції не вбачає.
Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд -
ухвалив:
апеляційну скаргу Спільного українсько-канадського підприємства «Студія Лева» - залишити без задоволення, а постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12 березня 2014 року у справі № 813/6841/13-а - без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення.
На ухвалу протягом двадцяти днів, з дня складення її у повному обсязі, може бути подана касаційна скарга безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий: О.М. Гінда
Судді: В.Я. Качмар
А.І. Рибачук
Ухвала у повному обсязі складена та підписана 31.08.2015.