Провадження № 2а/263/159/2015
Справа № 263/4535/15-а
18 серпня 2015 року Жовтневий районний суд міста Маріуполя Донецької області у складі головуючого судді Скрипниченко Т.І., при секретарі Чертовій О.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Маріуполі адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Маріупольської міської ради Донецької області, третті особи ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, про визнання незаконними дій спеціаліста відділу землеустрію та охорони земель Управління земельних відносин Маріупольської міської ради та скасування вказівки (попередження) про необхідність усунення порушень вимог земельного законодавства від 19.03.2015 року №9/2015,
У квітні 2015року позивачка звернулася до суду з даним позовом. В позові зазначила, що вона є власником 25/400 частин нежитлового приміщення за адресою м.Маріуполь, пр.Нахімова, 43. 27.03.2015 року співвласнику приміщення було надіслано вказівку(попередження) від 19.03.2015 року № 9/2015 та акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 19.03.2015 року, під час проведення цієї перевірки спеціалісти управління Маріупольської міської ради земельних відносин не запросили власників приміщення. Вказівкою зобовязано усунути виявлені під час перевірки порушення вимог земельного законодавства. Просила скасувати зазначену вказівку, як таку що видана з порушенням вимог закону у відсутність власників приміщення та фактично порушень земельного законодавства з боку позивача не існує.
На обґрунтування позову посилається на те, що Маріупольська міська рада не вправі привласнювати повноваження відповідних органів державного контролю у сфері земельних відносин та їх посадових осіб. Видача приписів з питань використання та охорони земель і дотримання вимог земельного законодавства України про охорону земель, а також про зобовязання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодування завданих власнику земельної ділянки збитків є виключною компетенцією державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель.
В подальшому позивач збільшила свої позовні вимоги та просила визнати незаконними дії спеціаліста 1ї категорії відділу землеустрою та хорони земель управління земельних відносин Маріупольської міської ради ОСОБА_2 при проведенні 19.03.2015 року перевірки дотримання вимог земельного законодавства.
Представник позивача адвокат ОСОБА_6 в судовому засідання позовні вимоги підтримала у повному обсязі, надала пояснення аналогічні, викладеним у позові, наполягала на задоволені позову. Також посилалась на те, що спеціалісту ОСОБА_2, який проводив перевірку відносно дотримання земельного законодавства позивачем, було оголошено догану вже після звернення до суду позивача, за дії по проведенню перевірки, що додатково підтверджує неправомірність його дій.
Представник відповідача в судовому засіданні заперечував проти позову, зазначив, що спеціаліст 1 ї категорії відділу землеустрою та хорони земель управління земельних відносин Маріупольської міської ради ОСОБА_2 на законих підставах проводив перевірку та виявив порушення земельного законодавства з боку позивача, про що було складено акт. При цьому зазначив, що сам по собі акт не є тим документом, який підлягає оскарженню , оскільки не породжує будь-яких правових наслідків. Просив у задоволені позову відмовити. Притягнення спецаліста ОСОБА_2 до дисциплинарної відповідальності було за наслідками проведення ним перевірки саме за зазначеною адресою 19.03.2015 року, але не пов'язано з порушенням прав позивача, оскільки дійсно маються порушення земельного законодавства з боку позивача..
Треття особа ОСОБА_2 в судовому засіданні заперечував прти позову, зазначив, що при проведені ним перевірки було дотримано вимог законодавства, дійсно були виявлені порушення з боку позивача земельного законодавства, а саме позивачем без дозвольних документів здійснюється користування земельною ділянкою, яка прилягає до її приміщення. При проведенні перевірки власники приміщення присутніми не були.
Третті особи ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 в судове засідання не з'явилися, надали заяви про розгляд справи за їх відсутністю.
Позов підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом встановлено, що 19.03.2015 року спецалістом 1 ї категорії відділу землеустрою та хорони земель управління земельних відносин Маріупольської міської ради ОСОБА_2 за відсутності позивачки та інших власників проведено перевірку дотримання ними вимог земельного законодавства та встановлено, що вони самочинно зайняли та використовують земельну ділянку із земель житлової та громадської забудови під розміщення кафе за адресою: м.Маріуполь, пр.Нахімова, 43 площею 0,1449 без правовстановлючих документів про що складено відповідний акт.
Того ж дня спеціаліст відділу регулювання земельних відносин видав вказівку (попередження), яким зобовязав позивачку усунути виявлені порушення земельного законодавства в тридцяти денний строк, і вказав, що уразі невиконання вказівки (попередження) в зазначений термін, порушення земельного законодавства буде усунуте згідно з діючим законодавством.
Отже, за текстом оскаржуваної вказівки (попередження) вона є обовязковою до виконання офіційною вимогою посадової особи органу місцевого самоврядування, яка тягне негативні наслідки для особи, якій його адресовано у разі її невиконання, тобто є юридичною формою рішення суб'єкта владних повноважень.
Правовими підставами видачі такої вимоги у приписі зазначені ст. ст. 12, 189 ЗК України та ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Заперечуючи проти позову, відповідач стверджує, що спеціаліст відділу регулювання земельних відносин міської ради діяв відповідно до вимог закону і в межах компетенції, наданої йому Порядком здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель в м. Маріуполі, затверджений рішенням міської ради від 14.04.2009р. № 5/31-5221 (далі Порядок).
Проте повністю с таким твердженням суд погодитися не може.
Відповідно до ч. 3 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності субєктів владних повноважень адміністративні суду перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несправедливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до ст. 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст віднесено, зокрема, здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу.
Вимогами ст. 189 ЗК України, ст. 20 Закону України «Про охорону земель» самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами.
Відповідно до ст. 11 цього Закону виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Одним з таких органів, на який покладено обовязок забезпечення здійснення самоврядного контролю за дотримання вимог законодавства щодо раціонального використання й охорони земель є відділ регулювання земельних відносин Маріупольської міської ради (п. 2.1 Порядку).
Нормами ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, а також делеговані повноваження, серед яких здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.
Поняття контроль розглядається як система спостереження і перевірки процесу функціонування і фактичного стану керованого обєкта з метою оцінки обґрунтованості та ефективності прийнятих ним управлінських рішень і результатів їх виконання, виявлення відхилень від вимог, сформульованих у цих рішеннях, усунення несприятливих наслідків їх виконання та інформування про них компетентних органів. Таким чином, сутність контролю полягає в перевірці відповідності діяльності всіх учасників суспільних відносин тим встановленим у суспільстві приписам, у рамках яких вони повинні діяти.
Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням і охороною земель визначені Конституцією України, Земельним кодексом України, Законом України Про місцеве самоврядування в Україні, а також Законом України Про державний контроль за використанням та охороною земель.
Питанням здійснення контролю за використанням та охороною земель в Земельному кодексі відводиться глава 32, яка складається з 4-х статей. Стаття 187 визначає завдання контролю за використанням та охороною земель. Для реалізації цього завдання наступні статті 188, 189, 190 Земельного кодексу України передбачають здійснення державного, самоврядного і громадського контролю за використанням та охороною земель.
Таким чином здійснення контролю за використанням та охороною земель Земельним кодексом України та Законом України Про державний контроль за використанням і охороною земель покладається на систему відповідних органів державної влади та органи місцевого самоврядування. У залежності від цього контроль з боку суспільства за використанням та охороною земель поділений на державний і самоврядний.
Виконавчі органи рад за змістом вищенаведених норм, мають певні особливості щодо обсягу наданих законом повноважень у сфері земельного контролю. Ці особливості проявляються у тому, що виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад наділені двома видами контрольних повноважень у сфері використання та охорони земель, які мають різну правову природу. До першого виду належать власні (самоврядні) повноваження відповідних рад, які виконуються останніми через власні виконавчі органи. В таких випадках саме радам належить право контролювати таку діяльність своїх виконавчих органів. Другий вид контрольних повноважень виконавчих органів рад це повноваження, які делеговані державою і здійснюються під контролем не рад, а визначених законом органів державної влади.
Проте, Закон України Про місцеве самоврядування в Україні не визначає умов делегування державою повноважень щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. Натомість ч. 2 ст. 19 Конституції України зобовязує органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
В ситуації правової невизначеності прийняття відповідачем у цій справі Порядку здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель в м. Маріуполі можна вважати таким, що узгоджується з нормами Закону України Про місцеве самоврядування в Україні щодо повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері земельних відносин.
В цілому не суперечить, на думку суду, чинному законодавству закріплення за посадовими особами органів місцевого самоврядування повноважень по проведенню обстеження стану і дотримання умов використання земельних ділянок юридичними і фізичними особами зі складенням актів обстеження для підготовки рішень міської ради стосовно обмеження, тимчасової заборони або припинення права користування земельною ділянкою (п. 3.2.1 Порядку). Одержані в результаті таких обстежень дані можуть бути використані також для звернення до органів державного контролю за використанням і охороною земель чи органів прокуратури для вжиття передбачених законом заходів щодо усунення порушень земельного законодавства або безпосередньо до суду з позовом про захист прав місцевої громади.
Разом з тим, відповідач не вправі привласнювати повноваження відповідних органів державного контролю у сфері земельних відносин та їх посадових осіб, до компетенції яких за Законом України «Про державний контроль за використанням і охороною земель» віднесено, наприклад, складання актів перевірок, процедура планування та проведення яких регламентована Порядком планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, затверджений наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 12 грудня 2003 р. N 312, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 25 грудня 2003 р. за N 1223/8544.
Таким же неприпустимим є наділення органом місцевого самоврядування своїх посадових осіб правом видавати вказівки (попередження) про усунення порушень земельного законодавства, які відповідно до наказу Держкомзему України від 9 березня 2004 р. «Про затвердження Положення про порядок оформлення, видачі і реєстрації приписів у разі виявлення порушень земельного законодавства» є обовязковою для виконання письмовою вимогою державного інспектора, яка видається юридичним і фізичним особам з метою припинення виявленого порушення земельного законодавства та усунення наслідків. Контроль за своєчасністю та повнотою виконання заходів, зазначених у приписі, здійснює державний інспектор. Особи, яким видано припис можуть оскаржити дії посадової особи, яка його видала, у органі вищого рівня або у суді.
Видача приписів з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків є виключною компетенцією державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель (ст. 10 Закону України «Про державний контроль за використанням і охороною земель»).
Таким чином, положення Порядку здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель в м. Маріуполі щодо повноважень відповідних посадових осіб видавати землекористувачам обовязкові до виконання приписи про усунення порушень земельного законодавства чи його наслідків (п. п. 3.3, 8.1), на які посилається відповідач на обґрунтування правомірності видачі оскаржуваної вказівки (попередження) суперечать вимогам чинного законодавства, а отже рішення субєкта владних повноважень щодо видачі такого припису не може вважатися таким, яке вчинене на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, у звязку з чим підлягає скасуванню.
Крім того, суд приймає до уваги, що відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно співвласниками приміщення за даресою м.Маріуполь, пр.Нахімова, 43 є позивач ОСОБА_1 та третті особи ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 При проведенні 19.03.015 року перевірки дотримання земельного законодавства за зазначеною адресою власники не були присутні та не були належним чином повідомлені та притягнення до дисциплінарної відповідальності спеціаліста 1 ї категорії відділу землеустрою та хорони земель управління земельних відносин Маріупольської міської ради ОСОБА_2 у вигляді догани,також є підставою для скасування оскаржуваного документу.
Керуючись ст. ст. 2 ч.3,7 ,71 ,128 ч.6, 159-163 КАС України, ст. ст. 12, 187, 188, 189, 190 ЗК України, суд, -
Адміністративний позов ОСОБА_1 до Маріупольської міської ради Донецької області, третті особи ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, про визнання незаконними дій спеціаліста відділу землеустрію та охорони земель Управління земельних відносин Маріупольської міської ради та скасування вказівки (попередження) про необхідність усунення порушень вимог земельного законодавства від 19.03.2015 року №9/2015 - задовольнити.
Визнати незаконними дії спеціаліста 1ї категорії відділу землеустрію та охорони земель Управління земельних відносин Маріупольської міської ради ОСОБА_2 при проведенні 19.03.2015 року перевірки дотримання ним вимог земельного законодавства.
Скасувати вказівку (попередження) спеціаліста 1ї категорії відділу землеустрію та охорони земель Управління земельних відносин Маріупольської міської ради №9/2015 від 19.03.2015 року про усунення порушень земельного законодавства.
На постанову може бути подана апеляційна скарга до Донецького апеляційного адміністративного суду України через Жовтневий районний суд м. Маріуполя з одночасним надсиланням її копії особою, що її подає, до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів з дня проголошення постанови. У разі прийняття постанови у письмовому провадженні, апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Суддя: Т.І.Скрипниченко