Кіровоградської області
"24" липня 2008 р.
Справа № 18/82
Господарський суд Кіровоградської області в складі судді Тимошевської В.В. розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу №18/82
за позовом: Прокурора Кіровського району м. Кіровограда в інтересах держави, уповноваженим органом якої виступає Управління з контролю за використанням та охороною земель в Кіровоградській області, м. Кіровоград
до відповідача: Кіровоградської міської ради, м. Кіровоград
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - приватного підприємства "Центрбуд Кіровоград", м. Кіровоград
про визнання незаконним та скасування п. 8.220 рішення Кіровоградської міської ради від 28.12.2007 року № 405 "Про розгляд звернень юридичних та фізичних осіб з питань регулювання земельних відносин"
За участю секретаря судового засідання Горлової М.С.,
та представників сторін:
від прокуратури - Лебедєв Ю.А., помічник прокурора Кіровського району м. Кіровограда, посвідчення № 489;
від позивача - Поперешніченко О.В., довіреність № 01/20 від 15.01.08;
від відповідача - Покаленко В.В., довіреність № 814-МР від 07.12.07;
від 3-ї особи - участі не брали
Час прийняття постанови 12 год. 53 хв.
Прокурором Кіровського району м. Кіровограда подано адміністративний позов в інтересах держави уповноваженим органом якої виступає Управління з контролю за використанням та охороною земель в Кіровоградської області з вимогами визнати незаконним та скасувати пункт 8.220 рішення Кіровоградської міської ради від 28.12.2007 р. № 405 “Про розгляд звернень юридичних та фізичних осіб з питань регулювання земельних відносин”.
Ухвалою господарського суду від 25.04.2008 р. подану позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі № 18/82. Крім того, даною ухвалою до участі у справі залучено в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - приватне підприємство “Центрбуд Кіровоград”, оскільки рішення у даній справі може вплинути на права, свободи, інтереси або обов”язки даного підприємства.
Кіровоградською міською радою позов заперечено з тих підстав, що:
у прокурора відсутня компетенція щодо звернення до суду по даній справі в інтересах держави, уповноваженим органом якої виступає Управління з контролю за використанням та охороною земель в Кіровоградській області;
прокурор неправильно тлумачить та застосовує норми матеріального права;
прокурором пропущено строки звернення до адміністративного суду з даною позовною вимогою.
Третьою особою подано заперечення на позов, в якому вказано на те, що прокурором неправильно визначено орган, на який державою покладено обов”язок здійснювати відповідні функції контролю, пропущено строк звернення до адміністративного суду, позовні вимоги ґрунтуються виключно на припущеннях за відсутності необхідних за законом доказів, а саме:
матеріалів перевірки Держземінспекцією законності прийнятого Кіровоградською міською радою рішення;
клопотання Держземінспекції до Кіровоградської міської ради про приведення нею у відповідність до законодавства прийнятого рішення та докази того, що міська рада відхилила чи не розглянула таке клопотання;
відповідний лист інспекційного органу Держкомзему з відповідними матеріалами до прокуратури м. Кіровограда.
У судовому засіданні 24.07.2008 р. представник прокуратури наполягає на задоволенні позову з підстав, викладених у ньому; представник позивача зазначив, що не вбачає порушень норм законодавства оскаржуваним рішенням; представник відповідача підтримав подані заперечення та просить відмовити у задоволенні позову.
Представник третьої особи в судове засідання не з"вився, хоча належним чином повідомлений про дату, час та місце його проведення.
У судовому засіданні 24.07.2008 р. представником прокуратури заявлено усне клопотання про зупинення провадження у справі зв”язку з необхідністю перевірки обставин щодо складення акту вибору земельної ділянки в натурі (на місцевості) приватному підприємству “Центрбуд Кіровоград” під розміщення автомобільної стоянки та торгівельного комплексу за адресою по вул. Кропивницького (біля будинку № 79), наданого позивачем для долучення до справи.
Господарським судом в судовому засіданні 24.07.2008 р. постановлено ухвалу із занесенням до журналу судового засідання про відмову у задоволенні заявленого клопотання з підстав його необґрунтованості.
Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши представників сторін, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позовна заява та заперечення проти позову, дослідивши докази які мають юридичне значення для розгляду позовної заяви, господарський суд
Відповідно до статті 1, 3 Земельного кодексу України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави; земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Приписи статті 13 Конституції України визначають, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Згідно зі статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Відповідно до статей 142-145 Конституції України до матеріальної основи органів місцевого самоврядування, крім інших об”єктів, належить земля, управління якою здійснюють територіальні громади через органи місцевого самоврядування в межах їх повноважень шляхом прийняття рішень.
Повноваження сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин визначені статтею 12 Земельного кодексу України.
Пунктом “а” статті 12 Земельного кодексу України відповідачеві надані повноваження щодо розпорядження землями територіальних громад, пунктом "б" щодо передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до вимог Земельного кодексу України, пунктом "в" щодо надання земельних ділянок із земель комунальної власності у користування відповідно до Земельного кодексу України.
Відповідно до пункту "к" статті 12 Земельного кодексу України крім перелічених у попередніх пунктах повноважень, сільські, селищні, міські ради мають повноваження вирішувати інші питання у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Згідно з пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" вирішення відповідно до Закону питань земельних відносин є виключно компетенцією пленарних засідань сільських, селищних, міських рад.
Відповідно до статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеве самоврядування - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами як безпосередньо, так і через міські ради.
Згідно з пунктом 1 статті 60 зазначеного Закону, територіальним громадам міст належить право комунальної власності на землю. Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності.
Отже, повноваження щодо розпорядження земельними ділянками, які є комунальною власністю територіальної громади м. Кіровограда, належать Кіровоградській міській раді.
Як вбачається з матеріалів справи, Кіровоградською міською радою 28.12.2007р. прийнято рішення № 405 “Про розгляд звернень юридичних та фізичних осіб з питань регулювання земельних відносин”, пунктом 8.220 якого погоджено місце розташування та надано згоду приватному підприємству “Центрбуд Кіровоград” на розроблення проекту землеустрою відведення земельної ділянки в оренду на 25 років площею 0,42 га вулиць, набережних площ по вул. Кропівницького (біля будинку № 79) під розміщення автомобільної стоянки та торгівельного комплексу за рахунок земель житлової та громадської забудови, що перебувають у запасі (а.с.15, 39-40).
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
В силу статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.
Згідно зі статтею 19 Закону України “Про прокуратуру” предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є, зокрема, відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам.
З урахуванням наведених норм, прокуратурою м. Кіровограда при здійсненні нагляду за додержанням та застосуванням законів у діяльності Кіровоградської міської ради, проведено перевірку законності розгляду земельних питань сесією міської ради 28.12.2007 р. За результатами перевірки прокуратурою внесено протест на рішення сесії Кіровоградської міської ради “Про розгляд звернень юридичних та фізичних осіб з питань регулювання земельних відносин “ від 28.12.2007 р. № 405, в якому поставлено вимогу скасувати вказане рішення як незаконне (а.с. 41-42).
Вказаний протест отриманий Кіровоградською міською радою 21.01.2008 р. за вх. № 340/1503, однак залишений нею без розгляду.
За даних обставин, прокурором Кіровського району м. Кіровограда подано адміністративний позов до суду про визнання незаконним та скасування пункту 8.220 рішення від 28.12.2007 р. № 405.
Як на підставу позовних вимог, прокурор вказує про порушення Кіровоградською міською радою при прийняті оскаржуваного пункту рішення встановленого законом порядку погодження місця розташування земельних ділянок та надання згоди на розроблення проектів їх відведення, що визначено статтею 151 Земельного кодексу України та Порядком вибору земельних ділянок, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31.03.2004 р. № 427. Крім того, зазначено про прийняття оскаржуваного пункту рішення з порушенням визначеної законодавством процедури - всупереч вимог Регламенту Кіровоградської міської ради, затвердженого рішенням Кіровоградської міської ради 16.05.2006 р.
При розгляді поданої прокурором заяви господарським судом враховано наступне.
Згідно статті 1 Закону України “Про оренду землі” оренда землі - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для проведення підприємницької та інших видів діяльності. Згідно зі статтею 15 Закону невід”ємною частиною договору оренди землі є проект відведення земельної ділянки у випадках, передбачених цим Законом.
За правилами статті 124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування шляхом укладення договору оренди земельної ділянки. Передача в оренду земельних ділянок громадянам і юридичним особам із зміною їх цільового призначення та із земель запасу під забудову здійснюється за проектами відведення в порядку, встановленому статтями 118, 123 цього Кодексу.
Відповідно до статті 123 Земельного кодексу України юридична особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у постійне користування із земель державної або комунальної власності, звертається з відповідним клопотанням до районної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій або сільської, селищної, міської ради. До клопотання про відведення земельної ділянки додаються матеріали, передбачені частиною п'ятнадцятою статті 151 цього Кодексу, документи, що обґрунтовують її розмір, призначення та місце розташування. Відповідна районна державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає клопотання у місячний строк і дає згоду на розроблення проекту відведення земельної ділянки.
За частиною 15 статті 151 Земельного кодексу України матеріали погодження місця розташування об'єкта повинні включати: викопіювання з генерального плану або іншої містобудівної документації населеного пункту, копію плану земельної ділянки з нанесенням на ній варіантів розміщення об'єкта із зазначенням загальної площі, яку необхідно вилучити. Зазначаються також склад угідь земельної ділянки, що вилучається, та умови її відведення.
Безпосередньо стаття 151 Земельного кодексу України, на порушення якої вказує прокурор у позові, регламентує порядок погодження питань, пов”язаних із вилученням (викупом) земельних ділянок.
Відповідно до частини другої цієї статті постановою Кабінету Міністрів України від 31.03. 2004 р. N 427 затверджено Порядок вибору земельних ділянок для розміщення об'єктів, який визначає механізм вибору юридичними особами земельних ділянок для розміщення об'єктів лише у разі їх вилучення чи викупу.
Так, згідно з пунктом 3 названого Порядку у клопотанні юридичних осіб, заінтересованих у відведенні земельної ділянки, мають зазначатись, зокрема, умови вилучення (викупу) земельної ділянки. Дані умови мають зазначатись також в акті комісії з питань вибору земельних ділянок для розміщення об'єктів (пункт 6 Порядку).
За нормами частини 2 статті 116, статті 124 Земельного кодексу України, частини 1 статті 792 Цивільного кодексу України, оренда земельної ділянки полягає у наданні, передачі в користування, а не у вилученні (викупі) чи відчужені.
Згідно з частиною 5 статті 116 Земельного кодексу України надання у користування земельної ділянки, що перебуває у власності або у користуванні, провадиться лише після вилучення (викупу) її в порядку, передбаченому цим Кодексом.
Як слідує з поданого приватним підприємством “Центрбуд Кіровоград” до міської ради клопотання про надання згоди на розроблення проекту землеустрою (а.с. 94-105) вказана особа не є зацікавленою у вилучені чи викупі відповідної земельної ділянки. Не вбачається вказане і з тексту оскаржуваного пункту рішення. Докази того, що відповідна земельна ділянка перебувала у користуванні чи власності будь-яких осіб в матеріалах справи відсутні.
З урахуванням викладеного, господарський суд вважає безпідставним посилання прокурора на порушення відповідачем при прийнятті рішення в частині пункту, що оскаржується, норм статті 151 Земельного кодексу України та Порядку вибору земельних ділянок для розміщення об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 427 від 31.03.2004 р.
Крім того, пунктом 4 названого вище Порядку регламентується обов”язок міської ради зареєструвати клопотання в день його подання з присвоєнням реєстраційного номера, розглянути клопотання і в п'ятиденний строк після реєстрації надіслати постійно діючій комісії з питань вибору земельних ділянок для розміщення об'єктів, утвореній відповідною радою. Які саме порушення Кіровоградської міської ради щодо дій, про які йдеться у зазначеному пункті, призвели до прийняття незаконного рішення прокурором не зазначається.
В силу статті 36-1 Закону України “Про прокуратуру” представництво прокуратурою інтересів держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів держави у випадках, передбачених законом. Підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Зазначаючи у позові Управління з контролю за використанням та охороною земель в Кіровоградській області як особу уповноважену здійснювати від її імені функції у спірних правовідносинах, прокурор фактично подав позов про захист інтересів держави в тій частині її повноважень, виконання яких від імені держави покладено на таке Управління.
Вказане управління діє на підставі Положення, затвердженого начальником Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель 27.10.2005 р. (а.с. 52-54).
Згідно названого Положення та статті 6 Закону України “Про державний контроль за використанням та охороною земель” Управління організовує і здійснює державний контроль за дотриманням органами місцевого самоврядування встановленого порядку набуття та реалізації права на землю, передачі у власність, викупу земельних ділянок, використання їх відповідно до цільового призначення.
Відповідно до пункту 5 Положення та статті 10 Закону України “Про державний контроль за використанням та охороною земель” Управління та державні інспектори з контролю за використанням і охороною земель в межах своїх повноважень мають право складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.
Матеріалами справи не посвідчується здійснення Управлінням з контролю за використанням та охороною земель у Кіровоградській області повноважень, результатом яких стало встановлення порушення прийнятим Кіровоградською міською радою рішенням від 28.12.2007 р. № 405 порядку набуття та реалізації права на землю, передачі у власність, викупу земельних ділянок, використання їх відповідно до цільового призначення.
Згідно статті 124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування шляхом укладення договору оренди земельної ділянки.
Дозвіл на розробку проекту відводу дає право підприємству лише розробляти проект, що не тягне за собою виникнення права користування земельною ділянкою. Отже, рішення органу місцевого самоврядування про надання юридичній особі згоди на розроблення проекту землеустрою не є порушенням встановленого законом порядку передачі земельних ділянок.
Правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою визначаються Законом України “Про землеустрій”. Згідно статті 58 даного Закону врахування державних інтересів при здійсненні землеустрою на місцевому рівні полягає у виконанні заходів, передбачених загальнодержавними програмами щодо використання та охорони земель, схемами землеустрою і техніко-економічного обґрунтування використання та охорони земель, проведення державної експертизи і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
Прокурором в позовні заяві не викладено та не доведено неврахування державних інтересів при здійсненні землеустрою на місцевому рівні.
Статтею 59 Закону України “Про місцеве самоврядування” встановлено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Таким чином, підставами для визнання рішення Кіровоградської міської ради незаконним має бути невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей документ. Обов”язковою умовою є також порушення у зв”язку з його прийняттям інтересів позивача у справі.
Прокурор в поданій заяві вказує на порушення відповідачем процедури прийняття рішення (пункт якого оспорюється), а саме - Регламенту Кіровоградської міської ради п”ятого скликання, затвердженого рішенням Кіровоградської міської ради від 16.05.2006 р. № 1.
Поряд з цим, прокурором не зазначено та не доведено яким чином недодержання (порушення) процедурних питань вплинуло на законність прийняття рішення та порушило інтереси держави в особі Управління з контролю за використанням та охороною земель у Кіровоградській області.
Як зазначено безпосередньо у позовній заяві, назване Управління організовує і здійснює державний контроль за дотриманням органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства України, в тому числі дотримання встановленого порядку набуття та реалізації права на землю, передачі у власність, викупу земельних ділянок, використання їх відповідно до цільового призначення.
Недодержання міською радою процедури - Регламенту не є порушенням у сфері земельного законодавства. Прийняття рішення органом місцевого самоврядування про надання юридичній особі згоди на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду не свідчить про недотримання Кіровоградською міською радою порядку набуття та реалізації права на землю, передачі у власність, викупу земельних ділянок, використання їх відповідно до цільового призначення.
Згідно п. п. 34 п. 1 ст. 26, п. 1 ст. 46, п. 1 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин; сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради; рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Незаконними, як зазначалося вище, визнаються акти органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції або законам України.
Рішення від 28.12.2007 р. № 405, законність якого оспорюється прокурором Кіровського району м. Кіровограда, прийнято на пленарному засіданні Кіровоградської міської ради в межах її повноважень. Докази того, що обговорення такого рішення більшістю депутатів не відбувалося відсутні.
З викладених у позовній заяві обґрунтувань господарський суд не вбачає доведеності порушення прийнятим Кіровоградською міською радою рішенням №405 від 28.12.2007 р. інтересів держави з питань регулювання земельних відносин, повноваження за додержанням яких державою покладено на Управління контролю за використанням та охороною земель в Кіровоградській області.
Статтею 99 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється річний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Пропущення строку звернення до адміністративного суду є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову, якщо на цьому наполягає одна із сторін, що передбачено пунктом 1 статті 100 Кодексу адміністративного судочинства України.
Управління з контролю за використанням та охороною земель в Кіровоградській області не зверталося до прокурора про захист його прав, обов”язків чи інтересів. Фактично позов подано про захист інтересів держави у формі представництва - звернення до суду із адміністративним позовом про визнання незаконним акту органу місцевого самоврядування.
Прокурор звернувся до господарського суду із заявою про визнання незаконним та скасування пункту 8.220 рішення від 28.12.2007 р. № 405 після спливу строку, встановленого частиною четвертою статті 21 Закону України "Про прокуратуру". Пояснення поважності причин пропуску строку суду не наведено.
На відмові у задоволенні позову у зв'язку, крім інших підстав, за яких позов не визнається, із пропущенням строку звернення до адміністративного суду, наполягає Кіровоградська міська рада та третя особа - приватне підприємство "Центрбуд Кіровоград”.
З урахуванням вищевикладеного господарський суд відмовляє прокурору Кіровського району м. Кіровограда у задоволенні його адміністративного позову.
Керуючись ст. ст. 71, 94, ч.ч. 1-3 ст. 160, ч. 1 ст. 162, ст. 163, ч. 2 ст. 186, ч.ч. 1-4 ст. 254, ст. 258, п. 6 розділу VІІ Прикінцевих та перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України, господарський суд
У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Постанову може бути оскаржено в апеляційному порядку до апеляційної інстанції через суд першої інстанції шляхом подачі протягом десяти днів з дня складення постанови в повному обсязі заяви про апеляційне оскарження. Апеляційна скарга подається протягом двадцяти днів після подання заяви про апеляційне оскарження постанови, з подачею її копії до апеляційної інстанції, або відповідно частини 5 ст. 186 Кодексу адміністративного судочинства України.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження, якщо її не було подано. Якщо було подано заяву про апеляційне оскарження, але апеляційна скарга не була подана у строк, встановлений Кодексом адміністративного судочинства України, постанова суду набирає законної сили після закінчення цього строку.
Суддя
В.В.Тимошевська