24 липня 2015 року м. ПолтаваСправа № 816/2053/15
Полтавський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Іваненка С.А.,
за участю:
секретаря судового засідання - Панькіної А.С.,
представника позивача - ОСОБА_1,
представника відповідача - ОСОБА_2,
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держземагенства у Полтавській області про скасування рішення та зобов'язання вчинити дії, -
08 червня 2015 року ОСОБА_3 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держземагенства у Полтавській області про скасування рішення про відмову у задоволенні клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; зобов'язання надати наказ на ім'я ОСОБА_3 по розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтованою площею 119,3 га, з метою подальшої передачі в оренду для ведення фермерського господарства, розташованої за межами населених пунктів Черевківської сільської ради Миргородського району Полтавської області.
В обґрунтування позовних вимог зазначив, що вважає рішення про відмову в розгляді клопотання таким, що не відповідає вимогам статті 123 Земельного кодексу України та порушує право позивача на отримання в користування земельної ділянки із земель державної власності.
Представник позивача в судовому засіданні підтримав позовні вимоги, просив їх задовольнити.
Представник відповідача заперечував проти позову, просив відмовити в його задоволенні. У письмових запереченнях зазначив, що заявником не додано до клопотання обґрунтування бажаних розмірів земельної ділянки, що ставить під сумнів ефективне використання даної земельної ділянки заявником та наявність у нього такої можливості. Також посилався на виконання доручення Віце-прем'єр-міністра - ОСОБА_4 регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України ОСОБА_5 від 08.10.2014 за № 37732/0/1-14 та рішень колегії Держземагентства від 14.10.2014, які введені в дію наказом Держземагентства України від 15.10.2014 № 328, згідно з якими право оренди на земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності для ведення фермерського господарства визначено до продажу на земельних тогах у формі аукціону.
Суд, заслухавши пояснення представників позивача і відповідача, вивчивши та дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, приходить до наступних висновків.
Судом встановлено, що 10.07.2014 ОСОБА_3 звернувся до Головного управління Держземагенства у Полтавській області із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель державної власності сільськогосподарського призначення орієнтовною площею 123,3 га для ведення фермерського господарства на умовах оренди за межами населеного пункту на території Черевківської сільської ради Миргородського району /а.с. 29/.
Листом від 14.08.2014 № 31-16-0.4-5742/2-14 Головне управління Держземагенства у Полтавській області залишило без задоволення клопотання ОСОБА_3 від 10.07.2014, у зв'язку із тим, що наданий заявником графічний матеріал не дає можливості визначити межі земельної ділянки та відповідно її правовий статус /а.с. 36/.
12.12.2014 ОСОБА_3 повторно звернувся до Головного управління Держземагенства у Полтавській області із клопотанням про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель державної власності сільськогосподарського призначення орієнтовною площею 119,3 га з метою подальшої передачі в оренду для ведення фермерського господарства за межами населених пунктів Черевківської сільської ради Миргородського району /а.с. 25/.
За наслідками розгляду зазначеного клопотання заступником начальника Головного управління Держземагенства у Полтавській області ОСОБА_6 прийнято рішення, викладене у листі від 31.01.2015 № 31-16-0.4-847/2-15 про залишення його без задоволення із посиланням на те, що на виконання доручення Віце-прем'єр-міністра - ОСОБА_4 регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України ОСОБА_5 від 08.10.2014 за № 37732/0/1-14 та рішень колегії Держземагентства від 14.10.2014, які введені в дію наказом Держземагентства України від 15.10.2014 № 328 право оренди на земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності для ведення фермерського господарства визначено до продажу на земельних торгах у формі аукціону /а.с. 27/.
Позивач не погодився із зазначеним рішенням та оскаржив його до суду.
Надаючи юридичну оцінку правомірності спірного рішення Головного управління Держземагентства у Полтавській області за результатами розгляду клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, суд виходить з наступного.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Згідно із частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Підстави набуття права на землю із земель державної та комунальної власності закріплені в статті 116 Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III (далі - ЗК України). Відповідно до положень вказаної норми громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування визначений статтею 123 ЗК України, частиною другої якої передбачено, що Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). ОСОБА_7 Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно із частиною 3 статті 123 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналіз положень статті 123 ЗК України дає можливість зробити висновок, що відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою повинна бути мотивованою, при цьому із посиланням на підстави відмови, передбачені законом.
При цьому, суд наголошує на тому, що підставою для відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Крім того, частина 4 статті 122 ЗК України визначає, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державне агентство земельних ресурсів, затвердженого Указом Президента України № 445 від 08.04.2011 (далі - Положення), Державне агентство земельних ресурсів України (Держземагентства України) є центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів та топографо-геодезичної і картографічної діяльності, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом ОСОБА_4 України через ОСОБА_4 аграрної політики та продовольства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері земельних відносин та топографо-геодезичної і картографічної діяльності.
Згідно з підпунктом 6-1 пункту 4 Положення Держземагентства України відповідно до покладених на нього завдань передає відповідно до закону безпосередньо або через визначені в установленому порядку територіальні органи земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у власність або в користування для всіх потреб.
Оскільки спірна земельна ділянка належить до категорії земель сільськогосподарського призначення, саме до компетенції Головного управління Держземагентства у Полтавській області відноситься розгляд питання про надання дозволу чи відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення цих земельних ділянок.
Рішення відповідача від 31.01.2015 № 31-16-0.4-847/2-15 не містить посилання на передбачену законом підставу для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, а лише вказує на вимоги доручення Віце-прем'єр-міністра - ОСОБА_4 регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України ОСОБА_5 від 08.10.2014 за № 37732/0/1-14 та рішень колегії Держземагентства від 14.10.2014, які введені в дію наказом Держземагентства України від 15.10.2014 № 328, згідно яких право оренди на земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності для ведення фермерського господарства визначено до продажу на земельних торгах у формі аукціону.
Суд встановив, що дорученням Віце-прем'єр-міністра - ОСОБА_4 регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України ОСОБА_5 від 08.10.2014 № 37732/0/1-14 Держземагентство України зобов'язано з метою забезпечення децентралізації влади, збільшення повноважень органів місцевого самоврядування з управління територіями, подолання корупції та збільшення надходжень до місцевих бюджетів, підвищення ефективності територіального планування та якості управлінських рішень органів місцевого самоврядування забезпечити у строк з 15.10.2014:
- обов'язкове направлення на розгляд до місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі надання згоди на розроблення відповідної документації із землеустрою;
- надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності (крім тих, що знаходяться у користуванні) для ведення фермерського господарства та особистого селянського господарства на конкурсній основі за результатами відкритих публічних земельних аукціонів;
- затвердження на регулярній основі та оприлюднення на офіційному сайті Держземагентства переліків земельних ділянок, що виставляються на земельні торги, за результатами аналізу матеріалів інвентаризації, іншої землевпорядної документації, звернень фізичних та юридичних осіб щодо таких земельних ділянок.
На виконання цього доручення відповідно до пункту 1 наказу Держземагентства України № 328 від 15.10.2014 "Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України" введено в дію рішення колегії Держземагентства України від 14.10.2014 (протокол засідання № 2).
Пункт 2 зазначеного рішення колегії Держземагентства України визначає, що начальники головних управлінь Держземагентства в областях, м. Києві за зверненнями юридичних та фізичних осіб щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які не перебувають у їхньому користуванні, що надходитимуть з 15.10.2014, забезпечують обов'язкове направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі надання згоди на розроблення відповідної документації із землеустрою.
Жодних підтверджуючих документів щодо включення до переліку земельних ділянок, право на які має набуватись на конкурентних засадах, спірної земельної ділянки відповідач не надав.
Відтак, під час розгляду клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки відповідач фактично не виконав вимог наказу Держземагентства України № 328 від 15.10.2014, надаючи позивачу відмову, формально послався на цей акт.
Оскільки рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою є правовим актом індивідуальної дії, який відповідно до повноважень суду, встановлених частиною 2 статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України, визнається судом протиправним і скасовується, суд вважає за необхідне згідно з частиною 2 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України вийти за межі позовних вимог: визнати рішення Головного Управління Держземагенства у Полтавській області, викладене у листі від 31.01.2015 № 31-16-0.4-847/2-15, протиправним та скасувати його.
Стосовно позовних вимог про зобов'язання надати наказ на ім'я ОСОБА_3 по розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтованою площею 119,3 га, з метою подальшої передачі в оренду для ведення фермерського господарства, розташованої за межами населених пунктів Черевківської сільської ради Миргородського району Полтавської області, суд дійшов до висновку про відмову у їх задоволенні, враховуючи наступне.
Відповідно до норм чинного законодавства повноваження відповідача щодо вирішення клопотань про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу.
Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених проектом нормативно-правового акта.
Отже, дискреційне право органу виконавчої влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування обумовлене певною свободою (тобто вільним, або адміністративним, розсудом) в оцінюванні та діях, у виборі одного з варіантів рішень та правових наслідків.
Наділивши державні органи та осіб, уповноважених на виконання функцій держави дискреційними повноваженнями, законодавець надав відповідному органу держави та особам уповноважених на виконання функцій держави певну свободу розсуду при прийнятті управлінського рішення.
Згідно Рекомендацій Комітету ОСОБА_4 Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом ОСОБА_4 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
За таких обставин адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.
Аналіз норм Кодексу адміністративного судочинства України свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
Таким чином, враховуючи вищевикладене, суд дійшов до висновку про часткове задоволення позовних вимог.
Відповідно до частини 3 статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України якщо адміністративний позов задоволено частково, судові витрати, здійснені позивачем, присуджуються йому відповідно до задоволених вимог, а відповідачу - відповідно до тієї частини вимог, у задоволенні яких позивачеві відмовлено.
Отже, з Державного бюджету України на користь ОСОБА_3 підлягають стягненню судові витрати по сплаті судового збору в розмірі 36,54 грн.
На підставі викладеного, керуючись статтями 7, 8, 9, 10, 11, 71, 160-163 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Адміністративний позов ОСОБА_3 до Головного управління Держземагенства у Полтавській області про скасування рішення та зобов'язання вчинити дії задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати рішення Головного Управління Держземагенства у Полтавській області, викладене у листі від 31.01.2015 № 31-16-0.4-847/2-15, про відмову в задоволенні клопотання ОСОБА_3 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
В іншій частині позовних вимог відмовити.
Стягнути з Державного бюджету України на користь ОСОБА_3 (ідентифікаційний номер НОМЕР_1) судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 36 грн 54 коп.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Постанова може бути оскаржена до Харківського апеляційного адміністративного суду через Полтавський окружний адміністративний суд шляхом подання апеляційної скарги протягом десяти днів з дня проголошення постанови з одночасним надісланням її копії до суду апеляційної інстанції. У разі застосування судом частини третьої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Повний текст постанови складено 29 липня 2015 року.
Суддя С.А. Іваненко