23 липня 2015 року справа № 823/1491/15
16 год. 55 хв. м.Черкаси
Черкаський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді Бабич А.М.,
за участю:
секретаря судового засідання - Шоколенко Т.М.,
представника позивача - ОСОБА_1 (згідно з посадою),
відповідачі - не прибули,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за позовом
прокурора Кам'янського району Черкаської області до сільського голови с.Жаботин ОСОБА_2, Жаботинської сільської ради про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,
22.06.2015 у Черкаський окружний адміністративний суд надійшов адміністративний позов прокурора Кам'янського району Черкаської області (далі - позивач) до сільського голови села Жаботин ОСОБА_2 (далі - відповідач 1), Жаботинської сільської ради (далі - відповідач 2) про:
визнання протиправними дій відповідача 1 в частині відмови у наданні позивачу копій документів, визначених в запитах від 14.01.2015 №(25)51 вих.15 та від 06.05.2015 №(25)1005 вих.15;
зобов'язання відповідача 1 надати завірені належним чином копії діючих договорів оренди земельних ділянок водного фонду та водних об'єктів, що розташовані на адміністративній території Жаботинської сільської ради, про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, технічної документації із землеустрою щодо складання документа, який посвідчує право користування земельною ділянкою, відповідні рішення про їх затвердження та передачі в оренду земельних ділянок, на підставі яких були укладені діючі договори оренди земель водного фонду та водних об'єктів.
Позов мотивовано тим, що відповідач відмовляється надати позивачу вказані документи у добровільному порядку.
Відповідачі проти позову заперечували, посилаючись на відсутність повноважень у позивача запитувати та отримувати без проведення перевірки будь-які документи.
У судові засідання представники відповідачів не прибували. Представник позивача у судових засіданнях підтримав заявлені позовні вимоги та просив їх задовольнити.
Заслухавши пояснення та доводи представника позивача, дослідивши письмові докази у їх логічному взаємозв'язку та хронологічній послідовності, суд дійшов висновку задовольнити позов частково з огляду на таке.
Суд встановив, що позивач звернувся до відповідача 2 листом від 14.01.2015 ((28)51вих.15), в якому у зв'язку зі службовою необхідністю на підставі п.2 ч.1 ст.20 Закону України від 05.11.1991 №1789-XII «Про прокуратуру» (далі - ЗУ №1789-XII) просив надати до 20.01.2015 завірені належним чином копії діючих договорів оренди земель водного фонду та водних об'єктів, які розташовані на адміністративній території Жаботинської сільської ради, а також копії рішень сільської ради, на підставі яких вищевказані договори оренди були укладені.
У відповідь відповідач 2 за підписом відповідача 1 повідомив листом від 26.01.2015 вих.№11, що цей лист буде розглянутий на черговій сесії Жаботинської сільської ради, а також повідомлено, що у зв'язку з отриманням запиту позивача 26.01.2015 надати у вказаний позивачем строк відповідні документи неможливо. З листа від 29.04.2015 (а.с.7) вбачається, що лист прокуратури розглянуто на сесії 24.04.2015 та вирішено повернути запит прокурору для належного оформлення, оскільки в ньому була помилка (русизм): зазначено «договора оренди були заключені», хоча необхідно «укладені», - та повідомлено про обов'язок прокурора підготувати запит відповідно до чинного законодавства та направити до сесії сільської ради.
Позивач надіслав відповідачу 1 запит від 06.05.2015 ((25)1005вих.15), в якому у зв'язку зі службовою необхідністю та з метою встановлення підстав для вжиття заходів представницького характеру в інтересах держави, на підставі п.2 ч.1 ст.20 ЗУ № 1789-XII повідомив про необхідність надати до 14.05.2015 інформацію та завірені належним чином копії документів: діючі договори оренди земель водного фонду та водних об'єктів, що розташовані на адміністративній території Жаботинської сільської ради; рішення відповідача 2 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, технічної документації із землеустрою щодо складання документа, який посвідчує право користування земельною ділянкою, відповідні рішення про їх затвердження та передачу в оренду земельних ділянок, на підставі яких були укладені діючі договори оренди земель водного фонду та водних об'єктів.
Як на час отримання вищевказаних запитів прокурора, так і на час судового вирішення спору за матеріалами судової справи головою Жаботинської сільської ради є ОСОБА_2.
У відповіді на запит від 06.05.2015 повідомлено, що є договори оренди, на підставі яких використовуються землі водного фонду: два - в межах населеного пункту та два - за межами, - однак зазначені у запиті документи будуть надані за умови надання позивачем постанови про здійснення перевірки.
Надавши оцінку вищевказаним обставинам справи, суд врахував наступне.
По-перше, на час виникнення спірних відносин діяв ЗУ №1789-XII у редакціях від 28.12.2014 ( на час першого запиту позивача) та від 02.03.2015 (на час отримання другого запиту).
Згідно зі ст.3 вказаного закону повноваження прокурорів, організація, засади та порядок діяльності прокуратури визначається Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами.
Органи прокуратури у встановленому порядку в межах своєї компетенції вирішують питання, що випливають із загальновизнаних норм міжнародного права, а також укладених Україною міждержавних договорів.
Діяльність органів прокуратури спрямована на утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань:
1) закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної системи, прав національних груп і територіальних утворень;
2) гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина;
3) основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих Рад, органів самоорганізації населення. (ст.4 ЗУ №1789-XII)
Прокуратура України становить єдину систему, на яку відповідно до Конституції України та цього Закону згідно зі ст.5 ЗУ №1789-XII функції: підтримання державного обвинувачення в суді; представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
По-друге, законні вимоги прокурора на підставі ст.8 ЗУ №1789-XII є обов'язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян і виконуються невідкладно або у передбачені законом чи визначені прокурором строки. Статистична та інша інформація або їх копії, необхідні для здійснення прокурорського нагляду чи розслідування, видаються на вимогу прокурора або слідчого безкоштовно.
Ухилення від виконання законних вимог прокурора тягне за собою відповідальність, передбачену законом.
Посадові особи і громадяни зобов'язані з'являтись за викликом прокурора і давати пояснення з обставин, які з'ясовуються прокурорською перевіркою. В разі ухилення від прибуття посадова особа або громадянин за постановою прокурора можуть бути доставлені примусово органами міліції.
Перевіряючи законність вимог прокурора у спірних відносинах, суд врахував, що предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів згідно зі ст.19 ЗУ №1789-XII є:
1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам;
2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;
3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.
Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.
Зважаючи, що вимогами Земельного та Водного кодексів України встановлені вимоги до умов та підстав для передачі в користування земельних ділянок та об'єктів водного фонду України, перевірка їх дотримання органом місцевого самоврядування за ініціативою прокуратури суд вважає обґрунтованим приводом.
При здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурор на підставі пунктів 2, 4 ч.1 ст.20 ЗУ №1789-XII мав право:
витребовувати від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних підприємств, установ та організацій рішення, розпорядження, інструкції, накази та інші акти і документи, одержувати інформацію про стан законності і заходи щодо її забезпечення, мати доступ до відповідних інформаційних баз даних державних органів;
мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, у тому числі за письмовою вимогою, і таких, що містять комерційну таємницю або інформацію з обмеженим доступом. Письмово вимагати подання в прокуратуру у визначений ним розумний строк зазначених документів та матеріалів, видачі необхідних довідок, у тому числі щодо операцій і рахунків юридичних осіб та інших організацій, для вирішення питань, пов'язаних з перевіркою.
Дії, передбачені пунктами 3, 4 та 5 частини першої цієї статті, можуть бути вчинені виключно під час проведення перевірки в порядку, передбаченому статтею 21 цього Закону.
Отже для витребування документів та рішень органів місцевого самоврядування, одержання інформації про стан законності і заходи щодо її забезпечення попереднього призначення та проведення в установленому законом порядку перевірки, як про те наголошувалося у відповідях відповідачів на запити, не вимагається.
На час судового вирішення спору після 15.07.2015 відповідно до п.3 розділу XII «Прикінцеві положення» закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - ЗУ №1697-VII) ЗУ №1789-XII визнано таким, що втратив чинність, крім: п.8 ч.1 ст.15, ч.4 ст.16, абзацу першого ч.2 ст. 462, ст.47, ч.1 ст.49, ч.5 ст.50, ч.ч.3-4, 6, 11 ст.501, ч.3 ст.512, ст.53 щодо класних чинів (їх дія поширюється на осіб, яким присвоєно класні чини до набрання чинності цим Законом), ст.55 щодо посвідчення працівника прокуратури, ст.2 у частині підстав звільнення з посади Генерального прокурора України, а також ст.13 щодо функціонування в системі органів прокуратури міських, районних, міжрайонних, районних у містах прокуратур, яка втрачає чинність з 15 грудня 2015 року.
ЗУ №1697-VII набрав законної сили з 15.07.2015, окрім відповідно до п.1 розділу XII «Прикінцеві положення»:
пункту 5 розділу XII (крім підпунктів 3, 5, 8, 9, 12, 20, 42, 49, 63, 67), розділу XIII цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування;
статей 21, 28 - 38, 42, 44 - 50, 62 - 63, 65 - 79 цього Закону, які набирають чинності 15 квітня 2016 року;
статті 12 та Додатка до цього Закону щодо переліку та територіальної юрисдикції місцевих прокуратур, які набирають чинності з 15 грудня 2015 року.
Згідно з пунктами 1, 11 розділу XIII «Перехідні положення» ЗУ №1697-VII прокуратура виконує функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами виключно у формі представництва інтересів громадянина або держави в суді.
До утворення місцевих прокуратур їх повноваження здійснюють міські, районні, міжрайонні, районні у містах прокуратури. На зазначений період за прокурорами та керівниками цих прокуратур зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури.
Відповідно до ч.1 ст.23 ЗУ №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
З аналізу ч.4 цієї ж статті Закону вбачається, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Зважаючи на підстави відмови у наданні відповіді на запит позивача від 14.01.2015, суд дійшов висновку про вихід відповідача 2 за межі повноважень, повертаючи запит з мотивів наявності русизмів. Такої підстави та такого наслідку, у т.ч. права адресата вимагати обґрунтування підстав для представництва інтересів держави в суді прокуратурою за вимогами як законів про прокуратуру, так і в законі України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - ЗУ №280/97-ВР) не передбачено.
Абзацом другим ст.19 Конституції України визначено обов'язок державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб діяти в межах та у спосіб, що визначені законами України.
Сільські, селищні, міські ради на підставі ст.25 ЗУ №280/97-ВР правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень, які приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. (ч.ч.1-2 ст.59 ЗУ №280/97-ВР)
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування згідно з ч.11 ст.59 ЗУ №280/97-ВР підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
В актах та проектах актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування не може бути обмежено доступ до інформації про витрати чи інше розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним чи комунальним майном, у тому числі про умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримують ці кошти або майно, а також до іншої інформації, обмеження доступу до якої заборонено законом.
Врахувавши викладене, суд дійшов висновку, що відповідачі, відмовляючи в наданні копій власних рішень та укладених на їх підставі договорів у сфері земельних та водних відносин, діяли всупереч вимог діючого законодавства. Доступ до таких рішень згідно з ч.11 ст.59 ЗУ №280/97-ВР має бути загальним.
Разом з тим, дотримуючись вимог ст.11 КАС України щодо меж заявлених позовних вимог (виключно до голови сільської ради, як посадової особи), суд врахував таке.
Відповідно до ч.ч.1-2 ст.42 ЗУ №280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови починаються з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання. Його повноваження закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до частин першої та другої статті 79 цього Закону.
У разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв'язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради. Секретар сільської, селищної, міської ради тимчасово здійснює зазначені повноваження з моменту дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови і до моменту початку повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на чергових місцевих виборах.
Обов'язки сільського, селищного, міського голови визначені ч.4 вищеказаної статті Закону. Серед них у т.ч.: забезпечення здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; організація в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; підписання рішення ради та її виконавчого комітету; керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету; скликання сесії ради, внесення пропозицій та формування порядку денного сесій ради і головування на пленарних засіданнях ради; представництво територіальної громади, ради та її виконавчого комітету у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства; укладання від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договорів відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради; забезпечення на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об'єднань; видання розпоряджень у межах своїх повноважень.
Він несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень.
Зважаючи, що запит позивача від 14.01.2015 направлявся Жаботинській сільській раді, а не відповідачу 1 особисто, розглядався на її сесії, що, у свою чергу, прийняла рішення про відмову у задоволенні запиту прокурора, суд дійшов висновку, що відповідач 1, підписуючи лист на виконання рішення сесії сільської ради, діяв правомірно. Тому, у цій частині позов задоволенню не підлягає. Разом з тим, відповіді на запити прокурора щодо надання документів не є обов'язковими до розгляду саме на сесії сільських рад.
З огляду на визнання відповідачами наявності договорів оренди земель та об'єктів водного фонду та протиправність відмови їх надати, суд дійшов висновку про обґрунтованість решти позовних вимог і вирішив зобов'язати відповідача 1 надати позивачу витребовувані документи та рішення.
Керуючись ст.ст. 160-165, 254-256 КАС України, суд
1. Адміністративний позов прокурора Кам'янського району Черкаської області задовольнити частково.
Визнати протиправними дії сільського голови с.Жаботин ОСОБА_2 в частині відмови у наданні позивачу копій документів, визначених в запиті від 06.05.2015 №(25)1005 вих.15.
Зобов'язати сільського голову с.Жаботин ОСОБА_2 надати прокурору Кам'янського району Черкаської області завірені належним чином копії діючих договорів оренди земельних ділянок водного фонду та водних об'єктів, що розташовані на адміністративній території Жаботинської сільської ради, рішення Жаботинської сільської ради про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, технічної документації із землеустрою щодо складання документа, який посвідчує право користування земельною ділянкою, відповідні рішення про їх затвердження та передачу в оренду земельних ділянок, на підставі яких були укладені діючі договори оренди земель водного фонду та водних об'єктів.
В задоволенні решти позовних вимог - відмовити.
2. Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, яка може бути подана до Київського апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з моменту отримання повного тексту постанови. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
3. Копії постанови направити особам, які брали участь у справі.
Суддя А.М. Бабич
Повний текст постанови виготовлений 27.07.2015