ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01601, м. Київ, вул. Командарма Каменєва 8, корпус 1
02 липня 2015 року № 826/9298/15
О 13 год. 33 хв. Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого Бояринцевої М.А. при секретарі судового засідання Голубничій О.О., розглянувши у відкритому судовому засіданні справу
за позовом ОСОБА_1
до Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) в особі Департаменту містобудування та архітектури
про визнання протиправними дій, зобов'язати вчинити дії,
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення Ради громадських експертів Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), викладені у протоколах № 1 від 16.03.2015 року та № 2 від 03.04.2015 року в частині визначення критеріїв відбору конкурсних подань до Міжнародного відкритого конкурсу на оновлення громадського простору центрального ядра м. Києва з меморіалізацією подій Революції Гідності "Територія Гідності/Terra Dignitas", визначення допущення порушення ОСОБА_1 анонімності авторства проекту в номінації І "Громадський простір Майдану та центрального ядра м. Києва" та виставлення на друкованих виставках проектів конкурсних подань без конкурсного проектного подання (проекту) під девізом 081213 в номінації І "Громадський простір Майдану та центрального ядра м. Києва".
В обгрунтування заявленого позову позивач посилається на Конституцію України, Цивільний кодекс України, Порядок проведення архітектурних й мистецьких конкурсів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 2137 від 25.11.1999 року та зазначає, що до повноважень Ради громадських експертів не належить повноваження щодо допуску у конкурсі конкурсних подань, розроблення критеріїв відбору конкурсних подань та зняття таких конкурсних подань з конкурсу.
Відповідач проти позову заперечив з огляду на положення розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністраії) від 27.11.2014 року № 1383 "Про проведення Міжнародного відкритого конкурсу на оновлення громадського простору центрального ядра м. Києва з меморіалізацією подій Революції гідності "Територія Гідності/Terra Dignitas" та вказав на наявність повноважень у Ради громадських експертів щодо проведення попередньої експертизи конкурсних подань, вирішення питань розробки критеріїв відбору конкурсних подань та оцінки подань на відповідність умовам конкурсу. Крім того, представником відповідача наголошено на порушення позивачем умов анонімності авторства проекту, що є порушенням умов конкурсу.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини, на яких грунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до наступних висновків.
Відповідно до розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 27.11.2014 року № 1383 "Про проведення Міжнародного відкритого конкурсу на оновлення громадського простору центрального ядра м. Києва з меморіалізацією подій Революції гідності "Територія Гідності/Terra Dignitas" (далі - розпорядження № 1383) вирішено провести Міжнародний відкритий конкурс на оновлення громадського простору центрального ядра м. Києва з меморіалізацією подій Революції гідності "Територія Гідності/Terra Dignitas" та доручено Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) вжити заходів, пов"язаних з виконанням функцій замовника конкурсу від імені виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
Додатком до розпорядження № 1383 затверджено Програму та умови Міжнародного відкритого конкурсу на оновлення громадського простору центрального ядра м. Києва з меморіалізацією подій Революції гідності "Територія Гідності/Terra Dignitas", яким запроваджено Раду громадських експертів в якості дорадчого органу замовника конкурсу, утвореним при Департаменті містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та визначено повноваження Ради громадських експертів (пункт 8.3.).
Так, до повноважень Ради громадських експертів віднесено: опрацювання результатів громадського обговорення, участь у формуванні структури та змісту конкурсного завдання, надання консультацій учасникам конкурсу, сприяння популярізації конкурсу, технічна експертиза проектів, розробка критеріїв для формування складу журі, подання пропозицій щодо кандидатів до складу журі конкурсу, кількості та розміру премій та інших видів заохочень та опікування створенням спеціального благодійного фонду, який має забезпечити фінансування конкурсу.
Пунктом 8.3. додатку до розпорядження № 1383 затверджений склад Ради громадських експертів, згідно Протоколу установчих зборів Ради громадських експертів від 15.10.2014 року та зазначено, що діяльність Ради громадських експертів здійснюється відповідно до Положення про Раду громадських експертів.
В якості додатку до Програми та умови Міжнародного відкритого конкурсу на оновлення громадського простору центрального ядра м. Києва з меморіалізацією подій Революції гідності "Територія Гідності/Terra Dignitas" затверджено декларацію авторства, серед умов якої, зокрема, наведено положення про підтвердження автором/авторами проекту конкурсного подання щодо відсутності оприлюднення проекту до повідомлення про результати конкурсу в установленому порядку.
Як вбачається з матеріалів справи, 15 жовтня 2014 року проведено установчі збори Ради громадських експертів, яким затверджено склад Ради громадських експертів, прийнято рішення про інформування населення та учасників конкурсу про затвердження щодо остаточного складу Ради громадських експертів, призначено перше засідання Ради громадських експертів на 22.10.2014 року та затверджено Додаток № 1 - Положення про Раду громадських експертів Міжнародного відкритого конкурсу на оновлення громадського простору центрального ядра м. Києва з меморіалізацією подій Революції гідності "Територія Гідності/Terra Dignitas" при Департаменті містобудування та архітектури.
15.10.2014 року Директором Департаменту містобудування та архітектури затверджено Протокол № 1 Установчих зборів Ради громадських експертів Міжнародного відкритого конкурсу на оновлення громадського простору центрального ядра м. Києва з меморіалізацією подій Революції гідності "Територія Гідності/Terra Dignitas" - Положення про Раду громадських експертів.
Разом з тим, згідно розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 90 від 27.01.2011 року (із змінами і доповненнями) затверджено Положення про Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), яким не передбачено в структурі Департаменту колегіально-дорадчого органу - Ради громадських експертів.
Суд зазначає, що згідно наведеного Положення Департамент має право на залучення до виконання окремих робіт представників громадських об"єднань, фахівців інших структурних підрозділів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), підприємств, установ, організацій тощо.
Згідно Конституції України (пункт 15 частини першої статті 92, частина третя статті 141, стаття 146) засади місцевого самоврядування, питання формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування, зокрема статус виконавчих органів ради та їх повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації, визначаються законом.
Відповідно до Закону України від 21.05.1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Принцип колегіальності в організації та діяльності місцевого самоврядування зумовлює відповідну природу органів місцевого самоврядування - рад, що безпосередньо випливає з Конституції України (частина третя статті 140, частина перша статті 141).
Органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
Як вказав у рішенні від 25.12.2003 року № 21-рп/2003 Конституційний Суд України, Київська міська державна адміністрація є єдиним в організаційному відношенні органом, який виконує функції виконавчого органу Київської міської ради та паралельно функції місцевого органу виконавчої влади. З питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, цей орган підзвітний і підконтрольний Київській міській раді, а з питань здійснення повноважень у сфері виконавчої влади - Кабінету Міністрів України.
Відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985 року (дата набрання чинності для України - 01.01.1998 рік) головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону.
Органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.
Якщо повноваження делегуються органам місцевого самоврядування центральним чи регіональним органом, органи місцевого самоврядування у міру можливості мають право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов.
Законом України № 280/97-ВР визначено поняття делеговані повноваження, згідно якого це повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад.
Застосовуючи аналогію закону, суд виходить з того, що Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) були делеговані повноваження замовника конкурсу, який в свою чергу затвердив програму та умови проведення Міжнародного відкритого конкурсу на оновлення громадського простору центрального ядра м. Києва з меморіалізацією подій Революції гідності "Територія Гідності/Terra Dignitas". Проте такі повноваження були делеговані Департаменту тільки 28 листопада 2014 року.
Суду пред"явлено докази щодо запровадження Ради громадських експертів в якості дорадчого органу замовника конкурсу, утвореним при Департаменті містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та визначення повноваження Ради громадських експертів додатком до розпорядження № 1383, яким затверджено Програму та умови Міжнародного відкритого конкурсу на оновлення громадського простору центрального ядра м. Києва з меморіалізацією подій Революції гідності "Територія Гідності/Terra Dignitas" тільки у листопаді 2014 року. Доказів щодо наявності правових підстав для запровадження Ради громадських експертів станом на жовтень 2014 року та на проведення установчих зборів Ради громадських експертів у жовтні 2014 року суду не пред"явлено.
Враховуючи, що тільки 28.11.2014 року вирішено провести Міжнародний відкритий конкурс на оновлення громадського простору центрального ядра м. Києва з меморіалізацією подій Революції гідності "Територія Гідності/Terra Dignitas" та доручено Департаменту містобудування та архітектури виконавчого орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) вжити заходів, пов"язаних з виконанням функцій замовника конкурсу, суд приходить до висновку про відсутність правових підстав для затвердження складу комісії Ради громадських експертів, обраного в жовтні 2014 року, розпорядженням № 1383 від 28.11.2014 року.
Таким чином, інформація, наведена в протоколі проведення технічної експертизи проектів № 1 від 16.03.2015 року щодо не допущення до участі в Міжнародному відкритому конкурсі на оновлення громадського простору центрального ядра м. Києва з меморіалізацією подій Революції Гідності "Територія Гідності/Terra Dignitas" в номінації І "Громадський простір Майдану та центрального ядра м. Києва", зокрема, конкурсне подання під девізом: 081213 (позивача) та в протоколі № 2 від 03.04.2015 року "Про підготовку до оприлюднення конкурсних подань на Міжнародному відкритому конкурсі на оновлення громадського простору центрального ядра м. Києва з меморіалізацією подій Революції Гідності "Територія Гідності/Terra Dignitas" щодо вирішення надання міжнародному Журі всіх конкурсних подань, виставлення всіх конкурсних подань на народне голосування в Інтернеті в номінації І Громадський простір Майдану та центрального ядра м. Києва - 29 проектів, визначити термін народного голосування, передати міжнародному Журі результати народного голосування та виставлення на друкованих виставках конкурсних подань, які відповідають формальним вимогам подачі конкурсних проектів згідно Програми та умов конкурсу, зокрема у Номінації І Громадський простір Майдану та центрального ядра м. Києва - 22 проекти тощо не може бути визнана судом, як рішення, які прийняті повноважним складом Ради громадських експертів.
Таким чином, суд приходить до висновку, що позовні вимоги в частині визнання протиправним рішення Ради громадських експертів Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), викладені у протоколі № 1 від 16 березня 2015 року та протоколі № 2 від 03 квітня 2015 року в частині визначення критеріїв відбору конкурсних подань до Міжнародного відкритого конкурсу на оновлення громадського простору центрального ядра м. Києва з меморіалізацією подій Революції Гідності "Територія Гідності/Terra Dignitas" є обгрунтованими та підлягають задоволенню.
Разом з тим, суд зазначає наступне.
Згідно додатку № 2 до Протоколу технічної експертизи проектів автором конкурсного подання під девізом 081213 - ОСОБА_1 свідомо порушено анонімність поданого проекту, публікація проекту у засобах масової інформації із зазначенням авторів до підбиття результатів конкурсу.
Надаючи оцінку обставинам та обґрунтуванню, висловленому позивачем суд виходить з наступного.
Відповідно до Додатку до розпорядження № 1383 "Програма та умови Міжнародного відкритого конкурсу на оновлення громадського простору центрального ядра м. Києва з меморіалізацією подій Революції Гідності "Територія Гідності/Terra Dignitas" замовник конкурсу здійснює утворення Журі, Ради громадських експертів конкурсу, організацію виставки конкурсних проектів, надані завдання конкурсантам, встановлені вимоги до конкурсних рішень, форма подачі конкурсних проектів, організаційна структура конкурсу тощо.
Також згідно додатку до Програми та умови Міжнародного відкритого конкурсу на оновлення громадського простору центрального ядра м. Києва з меморіалізацією подій Революції гідності "Територія Гідності/Terra Dignitas" затверджено декларацію авторства, серед умов якої, зокрема, наведено положення про підтвердження автором/авторами проекту конкурсного подання щодо відсутності оприлюднення проекту до повідомлення про результати конкурсу в установленому порядку.
Враховуючи, що відповідачем надані докази публічного виступу позивача до оголошення результатів конкурсу в установленому порядку щодо поданого проекту, суд приходить до висновку про безпідставність вимог позивача в частині надання оцінки при визначенні допущення порушення ОСОБА_1 анонімності авторства проекту.
Щодо повноважень саме Ради громадських експертів з приводу висновку щодо порушення позивачем анонімності авторства проекту, суд не надає оцінку цим обставинам, оскільки декларація авторства затверджена розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
Таким чином, суд приходить до висновку про часткове задоволення вимог позивач.
Разом з тим, суд вбачає за доцільне зазначити про наступне.
Організаційна структура конкурсу передбачає наявність Міжнародного журі, яке й ухвалює остаточне рішення за результатами конкурсних подань. До конкурсу були допущені всі конкурсні подання. Обставини щодо голосування Міжнародним журі за результатами конкурсу судом не досліджуються, оскільки не є предметом позовної заяви та відповідно до статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України не вирішуються судом.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 25 листопада 1999 року № 2137 "Про затвердження Порядку проведення архітектурних та містобудівних конкурсів" переможець конкурсу має переважне право на подальше розроблення (чи участь у розробленні) проектно-кошторисної або містобудівної документації, якщо інше не передбачено умовами конкурсу. При цьому між замовником і переможцем конкурсу укладається відповідна угода (контракт) у порядку, встановленому законодавством.
У своєму рішенні від 16.04.2009 року № 7-рп/2009 Конституційний Суд України зазначив, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року N 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата.
Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Враховуючи наведене, при дотриманні всіх інших умов виконавчим органом Київської міської ради (київської міської адміністрації) щодо проведення Міжнародного відкритого конкурсу на оновлення громадського простору центрального ядра м. Києва з меморіалізацією подій Революції Гідності "Територія Гідності/Terra Dignitas", не можуть бути переглянуті ненормативні правові акти відповідача щодо проведення зазначеного конкурсу.
Оскільки судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати з Державного бюджету України (або відповідного місцевого бюджету, якщо іншою стороною був орган місцевого самоврядування, його посадова чи службова особа) з урахуванням ставки судового збору за подання позову немайнового характеру, що складає 36, 54 грн.
Керуючись статтями 98, 160-163 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
1.Позов ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Визнати протиправним рішення Ради громадських експертів Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), викладені у протоколі № 1 від 16 березня 2015 року та протоколі № 2 від 03 квітня 2015 року в частині визначення критеріїв відбору конкурсних подань до Міжнародного відкритого конкурсу на оновлення громадського простору центрального ядра м. Києва з меморіалізацією подій Революції Гідності "Територія Гідності/Terra Dignitas".
3. Судові витрати в сумі 36 (тридцять шість) грн. 54 коп. грн. присудити на користь ОСОБА_1 за рахунок місцевого бюджету м. Києва.
4. Скасувати заходи забезпечення позову, вжиті відповідно до ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2015 року.
5. В решті позову - відмовити.
Постанова набирає законної сили в порядку передбаченому ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими ст. ст. 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.
Суддя М.А. Бояринцева
Повний текст рішення виготовлений 24 липня 2015 року.