07 липня 2015 року Справа № 876/7167/13
Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Заверухи О.Б.,
суддів Гінди О.М., Ніколіна В.В.,
за участю секретаря судового засідання Андрушківа І.Я.,
представника позивача ОСОБА_1,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційні скарги виконавчого комітету Львівської міської ради та ОСОБА_2 на постанову Галицького районного суду м. Львова від 10 квітня 2013 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Львівської міської ради, третя особа на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору виконавчий комітет Львівської міської ради про визнання незаконною та скасування ухвали, -
ОСОБА_2 звернувся в суд з позовом до Львівської міської ради про визнання незаконною та скасування ухвали Львівської міської ради від 29.09.2011 року № 744 «Про визнання незадовільною роботи Виконавчого комітету Львівської міської ради».
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що оскаржувана ухвала була прийнята міською радою з порушенням норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Львівської міської ради 6-го скликання.
Постановою Галицького районного суду м. Львова від 10 квітня 2013 року в задоволенні позову відмовлено повністю.
Постанова мотивована тим, що оскаржувана ухвала прийнята відповідно до Регламенту Львівської міської ради 6-го скликання, оскільки відповідно до ч. 4 ст. 32 Регламенту порядок денний сесії і пленарного засідання затверджує рада. У виняткових випадках, у разі невідкладності, за пропозицією головуючого на пленарному засіданні ради порядок денний може бути розширений чи скорочений. Крім того, судом зроблено висновок про відсутність доказів порушення суб'єктивних прав ОСОБА_2 як фізичної особи внаслідок прийняття оскаржуваної ухвали.
Постанову в апеляційному порядку оскаржив позивач, вважає що вона прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Просить скасувати постанову та прийняти нову, якою позов задовольнити повністю.
Також постанову суду першої інстанції оскаржив виконавчий комітет Львівської міської ради. Вважає, що при прийнятті вказаної постанови судом порушено норми матеріального права, а висновки суду не відповідають фактичним обставинам справи, тому таке рішення підлягає скасуванню як незаконне та необґрунтоване.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, обговоривши доводи апеляційних скарг, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційні скарги слід задовольнити з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що 29.09.2011 року на пленарному засіданні четвертої сесії Львівської міської ради 6-го скликання прийнято ухвалу № 744 «Про визнання незадовільною роботи виконавчого комітету Львівської міської ради».
Вказаною ухвалою вирішено визнати роботу виконавчого комітету Львівської міської ради щодо виконання ухвали міської ради від 30.06.2011 року №578 «Про встановлення сезонного (одноставкового) тарифу на послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води для населення м. Львова» незадовільною, вирішено розпустити виконавчий комітет Львівської міської ради; вважати такою, що втратила чинність, ухвалу міської ради від 30.09.2009 року №2890 «Про виконавчий комітет Львівської міської ради» (зі змінами); міського голову зобов'язано до 13.10.2011 року подати відповідно до п.3 ч.1 ст. 26, п.5 ч.4 ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету.
Встановивши, що при прийнятті спірного рішення з боку Львівської міської ради не було допущено будь-якого порушення норм чинного законодавства, суд першої інстанції відмовив в задоволенні даного позову.
Однак колегія суддів не погоджується з обґрунтованістю таких висновків суду першої інстанції з наступних підстав.
Відповідно до ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск.
Статтею 59 вказаного Закону передбачено, що Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Відповідно до пункту 14 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради.
Відповідно до статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування Україні» - до виключної компетенції міських рад віднесено вирішення питання про затвердження регламенту ради.
Ухвалою Львівської міської ради від 31 березня 2011 року № 304 затверджено Регламент Львівської міської ради шостого скликання (надалі - Регламент).
Статтею 32 Регламенту визначено, що порядок денний сесії Ради формує міський голова не пізніше як за 10 днів до початку сесії після проведення консультацій з Колегією Ради. Порядок денний пленарного засідання визначає та подає на розгляд Колегії Ради секретар Ради не пізніше як за 8 днів до дати пленарного засідання. Порядок денний пленарного засідання Колегія Ради розглядає не пізніше як за 7 днів до дати пленарного засідання. Проект порядку денного пленарного засідання Ради формує секретар Ради за результатами розгляду питань на Колегії Ради та подає на підпис міському голові. Порядок денний сесії і пленарного засідання затверджує Рада.
Відповідно до частини 8 статті 32 Регламенту пропозиція щодо кожного питання, яке пропонується включити до проекту порядку денного сесії або пленарного засідання, подається з проектом рішення, яке пропонується прийняти за цією пропозицією, підготовленим згідно з вимогами цього Регламенту.
Згідно статей 33, 34, 35 Регламенту поданню питань для розгляду на пленарних засіданнях Ради передує їх розгляд у постійних комісіях Ради, до сфери повноважень яких належать ці питання. Постійні комісії Ради вивчають, попередньо розглядають і готують проекти рішень, висновки і рекомендації до проектів рішень, які належать до їх компетенції, здійснюють контроль за виконанням рішень Ради. Підготовку питань, що подаються на розгляд Ради організовує секретар Ради. Проект ухвали, що планується на розгляд Ради, подається секретарю Ради у друкованій та електронній формах не пізніше як за два тижні до його розгляду на пленарному засіданні, окрім обумовлених цим Регламентом випадків термінового розгляду питань. До проекту ухвали додається пояснювальна записка, в якій вказується відповідні дані. Друкований примірник проекту ухвали повинен мати відповідні реквізити. Проект ухвали повинен мати погоджувальні підписи (візи): автора проекту, начальника юридичного управління, голів профільних постійних комісій, секретаря Ради та визначеного секретарем Ради керівника департаменту чи інших посадових осіб, до компетенції яких належить дане питання. Візування проекту ухвали є обов'язковим. Тиражування проектів ухвал та інших матеріалів проводиться з примірника, підготовленого відповідно до вимог цього Регламенту. Секретаріат Ради забезпечує можливість ознайомлення депутатами Ради з копіями проектів ухвал не пізніше як за тиждень до відповідного пленарного засідання, а у виняткових випадках та у випадках, передбачених цим Регламентом - не пізніше як за день до пленарного засідання. Також секретар Ради забезпечує попереднє обговорення на засіданнях постійних комісій, а також науковцями, громадськістю, та оприлюднення проектів ухвал, що подаються на розгляд Ради.
Частиною 3 статті 33 Регламенту встановлено, що при прийнятті невідкладних рішень на вимогу міського голови за погодженням не менше двох третин зареєстрованих на засіданні депутатів Ради засідання відповідної постійної комісії повинне бути проведено. Таке засідання може бути проведене під час пленарного засідання Ради. Винятків щодо прийняття рішення з питань порядку денного сесії без підготовки у постійних комісіях, без включення до порядку денного та без документарного оформлення Регламентом не передбачено.
Статтею 63 Регламенту передбаченого, що Рада може прийняти рішення з процедурних питань, зазначених у цьому Регламенті, без підготовки у постійних комісіях та включення до порядку денного і таке, що не потребує окремого документарного оформлення.
У відповідності до статті 62 Регламенту на пленарних засіданнях Рада може приймати нормативні та інші акти у формі: 1. Ухвали-рішення Ради, прийнятого у межах її компетенції для досягнення певної цілі, що спричинює певні юридичні наслідки; 2. Доручення - рішення Ради, що стосується органу чи посадової особи Ради і містить зобов'язання або повноваження до одноразової дії; 3. Звернення - рішення Ради, зверненого до непідпорядкованих Раді суб'єктів із закликом до певних дій та ініціатив; 4. Заяви - рішення Ради, що містить у собі виявлення позиції Ради з певних питань; 5. Процедурне рішення - рішення, прийняте Радою з процедурних питань.
З матеріалів справи слідує, що підставою для прийняття оскаржуваної ухвали стало заслуховування на сесії інформації виконавчого комітету Львівської міської ради про виконання ухвали № 578 від 30.06.2011 року «Про встановлення сезонного (одноставкового) тарифу на послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води для населення м. Львова».
Згідно ухвали № 578 від 30.06.2011 року виконавчий комітет до 15.07.2011 року повинен був :
-звернутися до Кабінету Міністрів України з пропозицією щодо внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України № 955 від 10.07.2006 року «Про затвердження порядку формування тарифів на виробництво, транспортування, постачання теплової енергії та послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води» у частині, що стосується запровадження на загальнодержавному рівні єдиного сезонного тарифу на цей вид послуг;
-звернутися до Національної комісії регулювання електроенергетики України з пропозицією щодо зниження ціни на природний газ, який використовується для виробництва теплової енергії для населення.
07.07.2011 року виконавчий комітет Львівської міської ради звернувся з листом № 1.3 вих. № -76 на виконання ухвали № 578 від 30.06.2011 року.
Разом з тим, доказів звернення виконавчого комітету до Національної комісії регулювання електроенергетики України суду надано не було.
З листа № 7504/17/47-12 від 22.11.2012 року Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики слідує, що у період з 30.06.2011 року до 15.07.2011 року звернення виконавчого комітету Львівської міської ради до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики щодо можливості зниження ціни на природній газ, який використовується виробництва теплової енергії для населення не надходило.
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що ухвала № 578 від 30.06.2011 року дійсно не була в повному обсязі виконана у встановлений строк, зокрема, в частині звернення до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики.
Разом з тим, колегія суддів вважає, що прийняття оскаржуваної ухвали Львівської міської ради від 29.09.2011 року № 744 «Про визнання незадовільною роботи Виконавчого комітету Львівської міської ради» відбулося з порушенням Регламенту Львівської міської ради.
З матеріалів справи слідує, що пунктом 2 порядку денного пленарного засідання 4-ої сесії Львівської міської ради 6-го скликання 29.09.2011 року було передбачено питання: «Інформація про виконання ухвали Львівської міської ради № 578 від 30.06.2011 року «Про встановлення сезонного (одноставкового) тарифу на послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води для населення міста Львова».
Відтак, колегія вважає обгрунтованими доводи позивача про те, що оскільки заслуховувалась інформація по виконанню раніше прийнятої ухвали, проект рішення, яке пропонувалося прийняти по цьому питання, повинен був готуватися.
В той же час, як вбачається з матеріалів справи, питання заслуховування звіту про роботу виконавчого комітету Львівською міською радою, розпуск виконавчого комітету Львівської міської ради в порядку денному не значились, відповідний проект рішення, яке пропонувалося б прийняти за цією пропозицією, підготовлений згідно з вимогами цього Регламенту не був.
Колегія суддів зазначає, що в порушення норм Регламенту під час пленарного засідання 4-ої сесії Львівської міської ради 6-го скликання 29.09.2011 року рішення про включення зазначеного вище питання до порядку денного депутатами не приймалось, відповідних пропозицій не поступало.
Крім того, слід зазначити, що згідно ч. 2 ст. 34 Регламенту Львівської міської ради, проект ухвали, що планується на розгляд Ради, подається секретарю Ради у друкованій та електронній формах не пізніше як за два тижні до його розгляду на пленарному засіданні, окрім обумовлених цим Регламентом випадків термінового розгляду питань.
Разом з тим, згідно доказів, які містяться в матеріалах справи (зокрема, листа управління «Секретаріат ради» від 06.12.2012 року № 4-01-607, листа юридичного управління від 04.12.2012 року № 4-1104-1456, протоколу і звукозапису пленарного засідання 29.09.2011 року), на пленарному засіданні Львівської міської ради 29.09.2011 року на голосування була поставлена пропозиція депутата міської ради Кошулинського Р.В., озвучена як проект ухвали та в порушення передбаченого Регламентом порядку підготовки та прийняття рішення 29.09.2011 року не була оформлена і зареєстрована в управлінні «Секретаріат ради» як проект ухвали.
Крім цього, колегія суддів вважає, що приймаючи оскаржувану постанову суд першої інстанції помилково прийшов до висновку, що рішення про розпуск виконавчого комітету є процедурним питанням, а відтак відповідно до положень Регламенту рада може прийняти рішення з такого питання без підготовки у постійних комісіях та включення до порядку денного та без окремого документарного оформлення.
Так, відповідно до ч. 1 ст. 63 Регламенту Львівської міської ради, без підготовки у постійних комісіях та включення до порядку денного і таке, що не потребує окремого документарного оформлення, Рада може прийняти рішення з процедурних питань (надалі - процедурне рішення), зазначених у цьому Регламенті.
На переконання колегії апеляційного суду оскаржуване рішення про розпуск виконавчого комітету не є процедурним, оскільки процедурними, відповідно до Регламенту, вважаються, зокрема, такі питання, як, наприклад, про перерву у засіданні, перенесення чи закриття засідання, про проведення додаткової реєстрації, про встановлення часових обмежень для виступів і дискусії у цілому, про зміну черговості виступів, і т.ін.
Таким чином, судом першої інстанції зроблено помилковий висновок про те, що питання роботи виконавчого комітету Львівської міської ради могло розглядатись без підготовки у постійних комісіях, без включення до порядку денного та без окремого документарного оформлення.
Колегія суддів також вважає за необхідне зазначити, що для визначення способу розгляду питання на засіданні Ради, як термінового питання порядку денного, необхідним є прийняття міською радою процедурного рішення (ч. З ст. 63 Регламенту Львівської міської ради).
Як вбачається з матеріалів справи, таке рішення Львівською міською радою не приймалося.
З наведеного слідує, що оскаржувана ухвала Львівської міської ради від 29.09.2011 року № 744 не є процедурним рішенням; рішення щодо розгляду даного питання на засіданні Ради, як термінового питання порядку денного, міською радою не приймалося.
Крім цього, оскільки проект проголосованої ухвали, яка оскаржується, ставився на голосування вперше, то він мав бути оформлений у документарній та електронній формі (зареєстрований), пройти обговорення у постійних комісіях та процедуру візування, мав бути завчасно розданий депутатам.
З урахуванням викладеного,колегія суддів вважає, що порушення відповідачем порядку та процедури ухвалення рішення тягне за собою його скасування.
Крім того, колегія суддів вважає обґрунтованими доводи позивача щодо порушення спірним рішенням його порушеного, як фізичної особи, суб'єктивного права.
Відповідно до ст. 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», міський голова є головною посадовою особою територіальної громади міста. Міський голова очолює виконавчий комітет міської ради, головує на її засіданнях.
Відповідно до ч. 4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», міський голова організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету.
Відповідно до ч. 5 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень.
Відтак, на позивача покладено повноваження щодо організації роботи Львівської міської ради та її виконавчого комітету, здійснення керівництва апаратом ради та її виконавчого комітету; за здійснення наданих йому законом повноважень ОСОБА_2 несе персональну відповідальність.
Оскільки ухвалою Львівської міської ради від 29.09.2011 року № 744 було прийнято рішення про розпуск виконавчого комітету Львівської міської ради, то в результаті прийняття такого рішення ОСОБА_2 не може належним чином та в повному обсязі виконувати передбачені чинним законодавством повноваження.
Таким чином, на думку суду апеляційної інстанції, рішення Львівської міської ради прийняте з порушенням вимог чинного законодавства та порушує права та інтереси позивача, а відтак поновлення цих прав можливе шляхом прийняття судом рішення про визнання його протиправним та скасування.
Згідно ч. ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За наведених вище обставин, колегія суддів апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що ухвала Львівської міської ради від 29.09.2011 року № 744 «Про визнання незадовільною роботи Виконавчого комітету Львівської міської ради» відповідачем прийнята з порушенням вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту роботи Львівської міської ради шостого скликання, у зв'язку з чим є протиправною та підлягає скасуванню.
З огляду на викладене суд приходить до висновку, що оскаржуване судове рішення підлягає скасуванню, оскільки висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, було порушено норми матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, 198, 202, 207, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України -
Апеляційні скарги виконавчого комітету Львівської міської ради та ОСОБА_2 задовольнити повністю.
Постанову Галицького районного суду м. Львова від 10 квітня 2013 року у справі № 2а-1288/11 - скасувати та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_2 задовольнити повністю.
Визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради від 29.09.2011 року № 744 «Про визнання незадовільною роботи виконавчого комітету Львівської міської ради».
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів з дня набрання нею законної сили.
Головуючий О.Б. Заверуха
Судді О.М. Гінда
В.В. Ніколін