02 червня 2015 року Справа № 151883/11/9104
Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді Довгополова О.М.,
суддів Гудима Л.Я., Святецького В.В.,
з участю секретаря судового засідання Прокопенко О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Коломийського міськрайонного суду Івано-Франківської області від 17 жовтня 2011 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Коломийської міської ради Івано-Франківської області, третя особа, як не заявляє самостійних вимог на предмет спору - ОСОБА_2, про скасування рішення, зобов'язання вчинити дії, -
ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Коломийської міської ради Івано-Франківської області, яким просила скасувати рішення відповідача від 30.06.2011 року № 482-7/2011 «Про розгляд звернення ОСОБА_1.» та зобов'язати відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 285 кв. м по АДРЕСА_1.
Постановою Коломийського міськрайонного суду Івано-Франківської області від 17 жовтня 2011 року у задоволенні позову відмовлено.
Постанова мотивована тим, що оскаржуване рішення відповідача від 30.06.2011 року № 482-7/2011 про визнання таким, що втратив чинність п. 17 рішення міської ради від 21.10.2010 року № 3048-52/2010 в частині надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 285 кв. м по АДРЕСА_1, є правомірним, прийняте на підставі проекту землеустрою щодо відведення даної земельної ділянки, пропозицій постійної комісії міської ради з питань екології, використання земель, природних ресурсів та регулювання земельних відносин і у відповідності до ст. ст. 123, 186 Земельного кодексу України. Такого висновку суд дійшов на підставі того, що при узгодженні меж земельної ділянки із суміжним землекористувачем ОСОБА_2 виник спір щодо користування спірною земельною ділянкою, тому комісією з розгляду питань, пов'язаних з погодженням документації із землеустрою міської ради було спочатку надано позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, але оскільки даний дозвіл не підписав один із членів комісії, то при повторному розгляді звернення позивача було відмінено попереднє рішення міської ради про надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Постанову в апеляційному порядку оскаржила позивач, вважає її незаконною та необґрунтованою, оскільки вона прийнята з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а суд неповно встановив обставини, що мають значення для справи. Просить скасувати постанову та прийняти нову, якою позов задовольнити.
На обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що на підставі рішення Коломийської міської ради Івано-Франківської області від 21.10.2010 року № 3048-52/2010 вона розробила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1, тобто дане рішення фактично виконане і вичерпало свою дію, тому згідно з роз'ясненнями Конституційного Суду України, наданими в рішенні від 16.04.2009 року № 7-рп/2009, не може бути скасоване чи змінене. Також в оскаржуваному рішенні зазначено, що воно прийняте, зокрема, на підставі її заяви, однак заяви про відміну рішення від 21.10.2010 року № 3048-52/2010 вона відповідачу не подавала. Крім того, суд першої інстанції не встановив на підставі яких документів ОСОБА_2 є користувачем суміжної з нею земельної ділянки, а також не врахував, що заяву про надання цієї земельної ділянки ОСОБА_2 подала до міської ради пізніше від неї і такі заяви громадян повинні розглядатись по мірі їх поступлення.
Фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється відповідно до ч. 1 ст. 41 Кодексу адміністративного судочинства України у зв'язку з неявкою у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі.
Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Як встановив суд, п. 17 рішення Коломийської міської ради Івано-Франківської області від 21.10.2010 року № 3048-52/2010 «Про розгляд звернень фізичних і юридичних осіб» ОСОБА_1 було надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки загальною площею 285 кв. м по АДРЕСА_1 за рахунок земель міської ради для ведення садівництва.
На підставі даного рішення ОСОБА_1 замовила у ліцензованої установи МПП «Галактика-ХХІ» розроблення проекту землеустрою щодо відведення даної земельної ділянки, яким були виконані роботи, передбачені технічним завданням.
Серед інших документів фахівцями підприємства був складений акт встановлення і узгодження меж землекористування в натурі та передачі межових знаків на зберігання, однак один із суміжних землекористувачів - третя особа у справі ОСОБА_2, відмовилась погодити межі земельної ділянки, в зв'язку з чим ОСОБА_1 20.04.2011 року звернулась до Коломийської міської ради Івано-Франківської області із заявою, в якій просила міську раду погодити межі земельної ділянки між нею та сусідкою ОСОБА_2 в зв'язку з тим, що остання відмовляється погодити такі межі.
За результатами розгляду даної заяви Коломийська міська рада Івано-Франківської області прийняла рішення від 30.06.2011 року № 482-7/2011 «Про розгляд звернення ОСОБА_1.», яким визнала таким, що втратив чинність п. 17 рішення від 21.10.2010 року № 3048-52/2010 в частині надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 285 кв. м по АДРЕСА_1.
Колегія суддів вважає помилковим і необґрунтованим висновок суду першої інстанції про правомірність оскаржуваного рішення відповідача з таких підстав.
Частинами 6, 7 ст. 118 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) було передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для ведення садівництва, у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та висновки конкурсної комісії (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян особами, які мають відповідні дозволи (ліцензії) на виконання цих видів робіт, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Також колегія суддів зазначає, що відповідно до змісту положень ст. 198 Земельного кодексу України погодження меж земельної ділянки із суміжними землевласниками (землекористувачами) є обов'язковою умовою для виготовлення кадастрового плану земельної ділянки, який в свою чергу є невід'ємною частиною проекту землеустрою і відповідно обов'язковою умовою для погодження технічної документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Однак на законодавчому рівні не визначений порядок погодження меж землі при проведенні кадастрових зйомок, в тому числі і порядок вирішення спору у випадку відмови суміжного землекористувача погодити межі земельної ділянки.
На думку колегії суддів, в даному випадку слід керуватись, зокрема, положеннями ч. 1 ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якою передбачено, що до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить вирішення земельних спорів, а також ч. 1 ст. 106 Земельного кодексу України, згідно з якою власник земельної ділянки має право вимагати від власника сусідньої земельної ділянки сприяння встановленню твердих меж, а також відновленню межових знаків у випадках, коли вони зникли, перемістились або стали невиразними.
Виходячи із структури та загальних засад діяльності місцевих рад, слід зазначити, що особа, зацікавлена у вирішенні земельного спору, повинна звернутись до відповідної ради з відповідною заявою, що зробила ОСОБА_1 в даному випадку, і така заява повинна бути розглянута попередньо комісією місцевої ради, до компетенції якої належить вирішення питань з регулювання земельних відносин і яка повинна надати відповідні висновки для вирішення спірного питання виконавчим комітетом місцевої ради.
При розгляді клопотання зацікавленої особи комісія зобов'язана встановити, чи відмова суміжного землекористувача в погодженні меж земельної ділянки є обґрунтованою, а також інші суттєві обставини, які мають значення для вирішення спору, і відповідно до встановлених обставин комісія приймає рішення, яке оформляється протоколом, про можливість підписання акту погодження меж земельної ділянки без підписів суміжних власників чи землекористувачів, яке повинне враховуватись виконавчим комітетом ради при вирішенні спірного питання.
При цьому колегія суддів зазначає, що якщо розгляд земельного спору відповідним органом місцевого самоврядування не приніс позитивного результату, особа, яка звернулась з відповідною заявою, має право звернутися до суду за захистом своїх прав.
Як зазначено вище, в зв'язку з відмовою суміжного землекористувача ОСОБА_2 підписати акт встановлення і узгодження меж землекористування в натурі та передачі межових знаків на зберігання, ОСОБА_1 20.04.2011 року звернулась до Коломийської міської ради Івано-Франківської області із заявою, в якій просила міську раду погодити межі земельної ділянки між нею та ОСОБА_2
Дана заява була розглянута постійною комісією Коломийської міської ради з питань екології, використання земель, природних ресурсів та регулювання земельних відносин і рішенням комісії, зафіксованим в протоколі від 23.06.2011 року № 44, було вирішено рекомендувати відмовити у задоволення заяви ОСОБА_1 (за 6 голосів, проти 0 і утримались 0).
Однак, як вбачається з даного протоколу, комісія не навела будь-яких доводів з посиланням на норми законодавства, якими вона керувалась при прийнятті зазначеного рішення.
Не навів таких і відповідач під час судового розгляду справи, посилаючись лише на наявність межового спору піж ОСОБА_1 та ОСОБА_2
Колегія суддів звертає увагу Коломийської міської ради Івано-Франківської області на те, що наявність даного спору і стала підставою для звернення позивача із зазначеною вище заявою і відповідач як орган місцевого самоврядування був зобов'язаний вирішити цей спір (погодити межі земельних ділянок без згоди ОСОБА_2, визначити іншу межу між земельними ділянками ОСОБА_1 та ОСОБА_2 тощо), а не відміняти без жодних правових підстав своє рішення від 21.10.2010 року № 3048-52/2010 в частині надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
При цьому, відповідно до положень наведеної вище ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вирішення земельних спорів належить до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, а не сесії відповідної ради.
Також при розгляді заяви позивача відповідач не врахував, що при розробленні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 285 кв. м по АДРЕСА_1 місце розташування та межі земельної ділянки були погоджені всіма компетентними органами державної влади і місцевого самоврядування і з цього приводу не виникало жодних зауважень чи застережень.
Зокрема, згідно з висновком комісії з розгляду питань, пов'язаних з погодженням документації із землеустрою в місті Коломиї (погодження місця розташування об'єкту) від 02.04.2011 року № 05-46/57, який підписали всі члени комісії, було вирішено затвердити матеріали попереднього погодження місця розташування даної земельної ділянки і рекомендовано Коломийській міській раді Івано-Франківської області надати ОСОБА_1 зазначену земельну ділянку.
А згідно з висновком цієї комісії (без зазначення дати складення та номера) було погоджено проект землеустрою щодо відведення зазначеної вище земельної ділянки. Висновок підписали всі члени комісії крім голови комісії - начальника Відділу Держкомзему в м. Коломиї Івано-Франківської області ОСОБА_3
Щодо доводів відповідача про те, що оскільки основний член комісії - начальник Відділу Дежкомзему в м. Коломиї Івано-Франківської області не підписав даний висновок відповідно до п. 9 Типового положення про комісію з розгляду питань, пов'язаних з погодженням документації із землеустрою, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2009 року № 1420, тому при повторному розгляді питання ОСОБА_1 Коломийською міською радою Івано-Франківської області було прийнято оскаржуване рішення, колегія суддів зазначає наступне.
Пунктом 9 вказаного Типового положення передбачено, що висновок підписується всіма членами комісії та скріплюється печатками органів, представники яких входять до її складу. Член комісії, який не згоден з погодженням документації із землеустрою, підписує висновок комісії про відмову у погодженні такої документації із зауваженнями та у той же день додає до висновку комісії свій висновок із викладом зауважень.
Однак відповідач не надав жодних доказів подання начальником Відділу Держкомзему в м. Коломиї Івано-Франківської області ОСОБА_3 його висновку щодо непогодження зазначеного вище проекту землеустрою із викладом зауважень, тобто ОСОБА_3 діяв всупереч вимогам законодавства, в зв'язку з чим відсутність його підпису на вказаному висновку не могло бути беззаперечною і достатньою підставою прийняття відповідачем оскаржуваного рішення.
Також колегія суддів зазначає, що як роз'яснив Конституційний Суд України в рішенні від 16.04.2009 року № 7-рп/2009 (справа № 1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частини першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), орган державної виконавчої влади, будучи відповідальним за свою діяльність перед людиною, не може скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є гарантією стабільності суспільних відносин між органами державної влади і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
Як встановив суд, на підставі рішення Коломийської міської ради Івано-Франківської області від 21.10.2010 року № 3048-52/2010 на замовлення ОСОБА_1 ліцензована землевпорядна організація розробила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 285 кв. м по АДРЕСА_1, тобто позивач вчинила дії, спрямовані на набуття права власності на вказану земельну ділянку.
Таким чином, рішення Коломийської міської ради Івано-Франківської області від 21.10.2010 року № 3048-52/2010 як акт одноразового застосування був виконаний та реалізований позивачем (на його підставі був виготовлений проект відводу земельної ділянки), а тому дане рішення вичерпало свою дію фактом його виконання і не може бути скасоване чи змінене міською радою після його виконання.
Враховуючи наведене вище, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуване рішення Коломийської міської ради Івано-Франківської області від 30.06.2011 року № 482-7/2011 «Про розгляд звернення ОСОБА_1.» прийняте не на підставі та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням міською радою її повноважень не з метою, з якою це повноваження надано, необґрунтовано, тобто без урахування всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, в зв'язку з чим є протиправним.
А відповідно до ч. 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Разом з тим, колегія суддів вважає, що позовна вимогам про зобов'язання Коломийської міської ради Івано-Франківської області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 285 кв. м по АДРЕСА_1 не підлягає задоволенню з таких підстав.
Проект землеустрою щодо відведення даної земельної ділянки не може бути погоджений до моменту вирішення спору щодо погодження меж цієї ділянки із суміжним землекористувачем ОСОБА_2
Також ОСОБА_1, як зазначено вище, зверталась до Коломийської міської ради Івано-Франківської області із заявою, в якій просила міську раду погодити межі земельної ділянки між нею та сусідкою ОСОБА_2 в зв'язку з тим, що остання відмовляється погодити такі межі, а не із заявою про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, тому вимога позивача про зобов'язання відповідача погодити цей проект є передчасною.
Крім того, колегія суддів зазначає, що відповідно до положень ст. 3, 12, 118 Земельного кодексу України, п. 34 ч. 1 ст. 26, ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вирішення земельних питань щодо земельних ділянок комунальної власності належить до виключної компетенції відповідної місцевої ради і дане питання вирішується виключно на пленарних засіданнях цієї ради.
Згідно з Рекомендацією № R (80) 2 комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятою Комітетом Міністрів Ради Європи 11.05.1980 року на 316-й нараді заступників міністрів, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Отже, дискреційним є повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) обрати один з кількох варіантів рішення.
Крім того, відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 162 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення адміністративного позову суд може ухвалити постанову про зобов'язання відповідача вчинити певні дії.
При цьому слід зазначити, що у випадку, коли закон встановлює повноваження суб'єкта публічної влади в імперативній формі, тобто його діяльність чітко визначена законом, суд може зобов'язати відповідача прийняти конкретне рішення чи вчинити дію.
А у випадку, коли суб'єкт владних повноважень наділений дискреційними повноваженнями, на думку колегії суддів, суд може лише вказати на виявлені порушення, допущені при прийнятті оскаржуваного рішення (дій), та зазначити норму закону, яку відповідач повинен застосувати при вчиненні певної дії (прийнятті рішення) з урахуванням встановлених судом обставин.
Враховуючи наведене вище, колегія суддів дійшла висновку, що суд не має повноважень зобов'язувати міську раду приймати конкретне рішення, оскільки до компетенції суду не входить зобов'язання відповідача приймати на сесії будь-яке рішення, оскільки відповідно до чинного законодавства України суд не має права перебирати на себе повноваження, віднесені до компетенції органів місцевого самоврядування.
За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувана постанова підлягає скасуванню, оскільки прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, суд неповно з'ясував обставини, що мають значення для справи, і висновки суду не відповідають обставинам справи.
Керуючись ст. ст. 160, 195, 196, п. 3 ч. 1 ст. 198, ст. 202, ч. 2 ст. 205, ст. ст. 207, 254 КАС України, суд -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Коломийського міськрайонного суду Івано-Франківської області від 17 жовтня 2011 року у справі № 2а-12023/11 за позовом ОСОБА_1 до Коломийської міської ради Івано-Франківської області, третя особа, як не заявляє самостійних вимог на предмет спору - ОСОБА_2, про скасування рішення, зобов'язання вчинити дії - скасувати та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити частково.
Визнати протиправним і скасувати рішення Коломийської міської ради Івано-Франківської області від 30 червня 2011 року № 482-7/2011 «Про розгляд звернення ОСОБА_1.».
У задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий О.М. Довгополов
Судді Л.Я. Гудим
В.В. Святецький
Постанова складена в повному обсязі 08.06.2015 року