вул. Київська, 150, м. Сімферополь, Автономна Республіка Крим, Україна, 95493
Іменем України
26.08.09Справа №2а-8857/09/11/0170
о 16 годині 38 хвилин
Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим у складі колегії суддів головуючого судді Москаленка С.А., суддів Кушнової А.О., Маргарітова М.В.,
при секретарі Бурдейній Г.Ю., розглянувши за участю
представника позивача Полєтаєвої Ганни Іванівни,довіреність б/н від 27.07.2009р.,
представника відповідача Смишляєва Максима Миколайовича, довіреність №11078/17/12-09 від 10.08.2009р.
у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом
за позовом Приватного підприємства «Гєо - ресурси»
до Державного комітету України із земельних ресурсів
про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення.
Суть спору: Приватне підприємство «Гєо - ресурси» звернулося до Окружного адміністративного суду АР Крим з адміністративним позовом до Державного комітету України із земельних ресурсів про визнання протиправними дій з підготовки та проведення перевірки ПП «Гєо - ресурси» 28 травня 2009 року; визнання протиправним та скасування рішення про анулювання ліцензії N 188565 серії АВ від 14.09.2006 року ПП «Гєо - ресурси», викладене в п. 8 Наказу Державного комітету України із земельних ресурсів N 306 від 15.06.2009, п. 4 Додатку 7 до Наказу N 306 від 15.06.2009.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем порушено порядок проведення позапланової перевірки позивача 28.05.09, оскільки до моменту проведення перевірки позивач не отримав повідомлення про проведення перевірки, тоді як лист Республіканського комітету по земельних ресурсах АРК № 3500/10-15 від 25.05.09 про проведення позапланової перевірки отримано ПП «Гєо - ресурси» поштою лише 01.06.09р., тобто після проведення перевірки. Крім того, позивач зазначає про відсутність фактичних підстав для проведення перевірки та ненадання посвідчень (направлень) на проведення перевірки. Отже, перевірку позивача не було проведено у зв'язку з недопущенням членів комісії до перевірки, про що посадовими особами контролюючого органу був складений акт перевірки № 2 від 28.05.09р., що і стало підставою для прийняття спірного рішення про анулювання ліцензії позивача.
Відповідач проти позову заперечував за мотивами, викладеними у письмових запереченнях на адміністративний позов (а.с. 50-51), зазначає, що відповідно до посвідчення №71 від 25.05.09 комісією Держкомзему України 28.05.09 проводилася позапланова перевірка додержання ПП «Гєо - ресурси» ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо проведення землевпорядних та землеоціночних робіт. Доказом завчасного повідомлення позивача про проведення перевірки відповідач вважає те, що директор ПП «Гєо - ресурси» 28.05.09 надав письмові пояснення голові комісії, в яких йдеться про посвідчення перевіряючих від 25.05.09 №71. Перевірку проведено на підставі наказу Держкомзему України від 21.05.09 №256 та листа Республіканського комітету по земельних ресурсах АРК від 13.05.09 №424/10-29. Зазначає, що позивач не допустив посадових осіб комісії відповідача до проведення перевірки, у зв'язку з чим наявність акту про відмову ліцензіата в проведенні перевірки є підставою для анулювання ліцензії.
Представник позивача в судовому засіданні наполягав на задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
Представник відповідача в судовому засіданні проти позову заперечував, просив суд відмовити в задоволенні позову.
Дослідивши матеріали справи, оцінивши докази по справі у їх сукупності, заслухавши представників сторін, суд
Приватне підприємство «Гєо - ресурси» зареєстровано як юридичну особу 21.07.2006р., що підтверджується виданим виконавчим комітетом Ялтинської міської ради свідоцтвом про державну реєстрацію юридичної особи (а.с. 7).
Згідно довідки управління статистики в м. Ялті №052923 від 24.04.09р. основними видами господарської діяльності Приватного підприємства «Гєо - ресурси» є діяльність у сфері геодезії, гідрографії та гідрометеорології (а.с.8).
Статутом ПП «Гєо - ресурси», предметом діяльності товариства є складання схем землеустрою, розроблення техніко-економічних обґрунтувань з використання та охорони земельних ресурсів, складання проектів, створення нових і впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань та інші роботи у сфері землеустрою (а.с.9-17).
ПП «Гєо - ресурси» здійснює свою діяльність на підставі ліцензії серії АВ № 188565 від 14.09.2006 року, виданої Державним комітетом України по земельних ресурсах на проведення землевпорядних та землеоціночних робіт(а.с. 23).
13 травня 2009р. Республіканським комітетом по земельних ресурсах АРК на адресу Державного комітету України із земельних ресурсів направлений лист від 13.05.09 №424/10-29, в якому пропонувалось провести перевірки суб'єктів господарювання за додержанням ними ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо проведення землевпорядних та землеоціночних робіт, для чого наданий для затвердження план перевірок. В даному листі зазначалось про незадовільні результати виконання землевпорядних та землеоціночних робіт, велику кількість суб'єктів господарювання (у деяких на доопрацювання направлялось більше 60% виготовленої землевпорядної документації), у зв'язку з чим пропонувалось провести перевірки їх діяльності в найкоротші терміни (а.с.54).
На підставі листа Республіканського комітету по земельних ресурсах АРК від 13.05.09 №424/10-29 Державним комітетом України із земельних ресурсів видано наказ №256 від 21.05.2009р. “Про проведення позапланових перевірок суб'єктів господарювання за додержанням Ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо проведення землевпорядних та землеоціночних робіт”, яким створено комісію, до складу якої увійшли посадові особи Держкомзему, Держземінспекції в АР Крим, Рескомзему АР Крим, Головного управління Держкомзему у Вінницькій області, всього п'ять осіб(а.с.52).
Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів №256 від 21.05.2009р. прийняте рішення про проведення позапланових перевірок суб'єктів господарювання за додержанням Ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо проведення землевпорядних та землеоціночних робіт згідно із графіком, який додається; Голові Рескомзему АР Крим наказано забезпечити організацію позапланових перевірок.
Згідно графіку проведення позапланових перевірок, що є додатком до наказу Державного комітету України із земельних ресурсів №256 від 21.05.2009р., 28.05.2009р. заплановано проведення перевірки позивача (а.с.53).
Листом Республіканського комітету по земельних ресурсах АРК від 25.05.2009 року №3500/10-15 ПП «Гєо - Ресурси» повідомлено про проведення 28.05.2009р. позапланової перевірки дотримання ПП «Гєо - ресурси» ліцензійних умов здійснення господарської діяльності щодо проведення землевпорядних та землеоціночних робіт. Даний лист надійшов на адресу позивача простою поштою 01.06.2009р., що підтверджується відбитком штампу вхідної кореспонденції позивача (а.с.24).
Держкомземом України 25.05.2009р. голові та членам комісії видано посвідчення №71 про проведення позапланової перевірки ПП «Гєо - ресурси» за додержанням ліцензійних умов здійснення господарської діяльності щодо проведення землевпорядних та землеоціночних робіт на підставі наказу Державного комітету України із земельних ресурсів №256 від 21.05.2009р. та листа Республіканського комітету по земельних ресурсах АРК від 13.05.09 №424/10-29 за період з 01.10.2007р. по 28.05.2009р. у термін 28 травня 2009 року (а.с.27-28).
28 травня 2009 року комісією складено акт перевірки додержання суб'єктом господарювання ліцензійних умов №2, в якому зазначено, що директор Труфанова І.В. до перевірки членів комісії не допустила, чим порушила ст. 21 Закону України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” та надала голові комісії пояснення (а.с.25).
На зворотному боці акту перевірки додержання суб'єктом господарювання ліцензійних умов від 28.05.2009р. №2 директором ПП «Гєо - ресурси» власноручно зазначено, що зі статтею 21, вказаною в акті перевірки №2 від 28.05.09 не згодна, пояснення додаються.
Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів № 306 від 15.06.2009 “Про питання ліцензування робіт із землеустрою, землеоціночних робіт” прийнято рішення про анулювання ліцензій, виданих суб'єктам господарювання на провадження господарської діяльності щодо проведення землевпорядних та землеоціночних робіт відповідно до актів позапланових перевірок додержання Ліцензійних умов здійснення господарської діяльності щодо проведення землевпорядних та землеоціночних робіт (п.8 наказу №306 від 15.06.2009р.). Згідно додатку 7 до наказу №306 від 15.06.2009р. серед підприємств, ліцензії яких анульовано, зазначено ПП «Гєо - ресурси» (а.с.30-31).
Не погодившись із рішенням відповідача про анулювання ліцензії, позивач звернувся до суду.
Дослідивши у судовому засіданні матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, оцінивши докази по справі у їх сукупності, суд дійшов висновку, що позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню з наступних підстав.
Стаття 19 Конституції України зобов'язує орган влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.
Оцінюючи правомірність дій відповідача, суд керувався критеріями, закріпленими у частині 3 статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, які повинні дотримуватися при реалізації дискреційних повноважень владного суб'єкта.
Виключний перелік підстав для проведення позапланових перевірок наведено у ч. 10 ст.20 Закону України від 01.06.00 №1775-ІІІ «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» із змінами і доповненнями, а саме:
1) надходження до органу ліцензування в письмовій формі заяви (повідомлення) про порушення ліцензіатом ліцензійних умов; або
2) з метою перевірки виконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов.
Аналогічні підстави передбачені також приписами п.2.2. Порядку контролю за додержанням Ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо проведення землевпорядних та землеоціночних робіт, затвердженого наказом Державного комітету з питань регуляторної політики та підприємництва та Державного комітету України по земельних ресурсах від 18.03.03 №30/64 (далі -Порядку контролю за додержанням Ліцензійних умов).
Проте в порушення названих норм, тобто у відсутність письмової заяви про порушення ПП «Гєо - ресурси» ліцензійних умов і попереднього розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, виконання якого мало перевірятися в ході зазначеної перевірки, відповідачем було видано наказ про проведення позапланової перевірки та направлено комісію для її здійснення.
Посилання відповідача як на підставу проведення перевірки на лист Республіканського комітету по земельних ресурсах АРК від 13.05.09 №424/10-29 є необґрунтованим, оскільки в даному листі, не зазначено про фактичні обставини порушення ліцензіатом - позивачем у справі - Ліцензійних умов, також не конкретизоване, в чому на думку відповідача полягають порушення діяльності позивача, зазначено лише про незадовільні результати виконання землевпорядних та землеоціночних робіт всіх зазначених в плані перевірок суб'єктів господарювання, про направлення на доопрацювання направлялось більше 60% виготовленої землевпорядної документації. Отже в даному листі Рескомзему АРК відсутня інформації саме щодо порушення позивачем Ліцензійних умов.
Зважаючи на загальність обґрунтування в необхідності проведення перевірок та неконкретність порушень ліцензованого виду діяльності позивача в листі Рескомзему АРК від 13.05.09 №424/10-29, суд не може прийняти як належну підставу для проведення позапланової перевірки лист Республіканського комітету по земельних ресурсах АРК від 13.05.09 №424/10-29 і тому не визнає даний лист як заяву чи повідомлення про порушення ліцензіатом ліцензійних умов.
За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що підстав для проведення позапланової перевірки у відповідача не було.
Окрім того, 11.02.2009р. посадовими особами Держземінспекції в АР Крим проведено перевірку дотримання ПП «Гєо - ресурси» вимог законодавчих актів при здійснення землевпорядних та землеоціочних робіт, за результатами якої складено акт перевірки від 11.02.2009р., яким не виявлено порушень ліцензійних умов та відсутність підстав для позбавлення ліцензії (а.с.61-62).
11.03.09 на підставі наказу Держкомзему України № 110 від 04.03.09 проведено позапланову перевірку позивача та складено акт № 3 від 11.03.09р. про дотримання ПП «Гєо - ресурси» ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо проведення землевпорядних та землеоціночних робіт та запропоновано директору вжити заходів щодо усунення порушень, зазначених в акті (а.с.67-70).
Позивачем надано докази усунення порушень, виявлених позаплановою перевіркою відповідача згідно акту перевірки № 3 від 11.03.09р. (а.с.73-85).
Слід зазначити, що про наявність розпорядження про усунення порушень, невиконання якого могло бути підставою для проведення позапланової перевірки, також не йшлося у жодному документі відповідача.
Саме наявність такого розпорядження та неодержання інформації про усунення порушень надавало відповідачу право на проведення позапланової перевірки (п. 6.3 Порядку контролю за додержанням Ліцензійних умов).
Отже, судом встановлено, що жодної із передбачених законодавством підстав для проведення 28.05.09 позапланової перевірки ПП «Гєо - ресурси» не існувало, у зв'язку з чим, видання наказу Державного комітету України із земельних ресурсів №256 від 21.05.09 “Про проведення позапланових перевірок суб'єктів господарювання за додержанням Ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо проведення землевпорядних та землеоціночних робіт” в частині проведення позапланової перевірки ПП «Гєо - ресурси» є протиправним, що дає підстави суду не приймати як належний доказ у справі.
Щодо порядку проведення позапланової перевірки позивача 28.05.09 та оформлення матеріалів перевірки суд дійшов висновку про наявність порушень при підготовці та проведенні перевірки, неналежному оформленні її результатів.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) встановлює Закон України «Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 року № 877 (далі - Закон №877).
Під державним наглядом (контролем) в розумінні ст.1 Закону №877 є діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, органів місцевого самоврядування, інших органів (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Заходи державного нагляду (контролю) можуть бути плановими та позаплановими, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій (ст.1 Закону №877).
У відповідності до ч.1 ст.6 Закону №877 підставами для здійснення позапланових заходів є:
- подання суб'єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
- виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов'язкової звітності, поданих суб'єктом господарювання;
- перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю);
- звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення;
- неподання у встановлений термін суб'єктом господарювання документів обов'язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів.
Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення державного нагляду (контролю).
Частина 2 статті 6 Закону України №877 забороняє проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, якщо інше не передбачається законом або міжнародним договором України, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України.
Відповідно до ч.3 ст.6 Закону України №877 суб'єкт господарювання повинен ознайомитися із підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного документа (заяви, звернення та ін.).
Судом встановлено, що під час вирішення питання про допуск посадових осіб до проведення перевірки жодних копій документів, що є підставою для проведення позапланової перевірки, членами комісії позивачу не надавалося.
Відповідачем не надано суду доказів ознайомлення позивача під розписку із посвідченням №71 від 25.05.2009р. про проведення позапланової перевірки ПП «Гєо - ресурси». Наявність копії такого посвідчення у позивача та долучення копії цього посвідчення позивачем до позовної заяви не є належним доказом ознайомлення та вручення позивачу посвідчення про проведення перевірки.
Частина 5 ст.7 Закону України №877 зобов'язує перед початком здійснення заходу посадових осіб органу державного нагляду (контролю) пред'явити керівнику суб'єкта господарювання або уповноваженій ним особі посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
Попри ці вимоги законодавства посвідчення на перевірку перед проведенням перевірки керівнику суб'єкта господарювання або уповноваженій ним особі не надавалося та копія такого посвідчення не вручалась, що відповідно до ст. 7 Закону України №877 позбавляло посадових осіб органу нагляду (контролю) права здійснювати державний нагляд (контроль) суб'єкта господарювання, а останньому надавало можливість в порядку ст. 10 цього ж Закону України не допускати зазначених осіб до здійснення державного нагляду (контролю).
Окрім того, пункт 2.6. Порядку контролю за додержанням Ліцензійних умов також містить посилання на те, що про проведення планової перевірки необхідно попереджати не пізніше, ніж за п'ять робочих днів до дня проведення зазначеної перевірки.
В той же час, ні Законом №877, ні Порядком контролю за додержанням Ліцензійних умов не визначено особливі строки попередження про проведення позапланових заходів у порівнянні з плановими.
Згідно ч. 4 ст. 5 Закону №877 передбачено повідомлення про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до здійснення цього заходу. У зв'язку з відсутністю іншого правила щодо позапланових заходів, суд дійшов висновку, що про проведення позапланової перевірки також необхідно попереджати не пізніше, ніж за десять днів.
Зі змісту ст. 6 Закону №877 випливає, що відмінність позапланових заходів від планових полягає перш за все в тому, що позапланові заходи не передбачаються річними або квартальними планами роботи, а мають спеціально визначені підстави. Процедура проведення в іншій частині співпадає з відповідною процедурою проведення планових заходів за винятками, прямо визначеними у законодавстві.
Відповідачем не надано доказів повідомлення позивача про проведення позапланової перевірки за десять днів до її початку.
Відповідно до ч. 4 ст. 5 Закону України №877 суб'єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.
Таким чином, за досліджених судом обставин справи відповідачем порушено вимоги законодавства щодо порядку проведення перевірки.
Оцінюючи в сукупності послідовність і зміст вчинених відповідачем дій, дослідивши матеріали справи суд приходить до висновку про правомірність дій позивача щодо недопущення посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки.
На підставі викладеного, судова колегія дійшла висновку про наявність ознак протиправності наказу Державного комітету України із земельних ресурсів від 15.06.09 №306 про анулювання ліцензії ПП «Гєо - ресурси», оскільки він ґрунтується на незаконних підставах, допущенні суттєвих порушень при підготовці та проведенні перевірки, порушенні приписів про завчасне повідомлення ліцензіата про дату проведення позапланової перевірки, що має наслідком скасування цього наказу в зазначеній частині.
В разі задоволення позову стягненню з Державного бюджету України на користь позивача підлягає сума сплаченого при подачі позову судового збору у розмірі 3,40грн.
У зв'язку зі складністю справи судом 26 серпня 2009 року проголошені вступна та резолютивна частина постанови. Повний текст постанови складено 31 серпня 2009 року.
Керуючись ст.ст. 158-163,167 Кодексу адміністративного судочинства, суд
1. Адміністративний позов задовольнити повністю.
2. Визнати протиправними дії Державного комітету України із земельних ресурсів з підготовки та проведення позапланової перевірки Приватного підприємства «Гєо - ресурси» 28 травня 2009 року.
3. Визнати протиправним та скасувати наказ Державного комітету України із земельних ресурсів № 306 від 15.06.2009р. в частині анулювання ліцензії серії АВ № 188565 Приватного підприємства «Гєо - ресурси» від 14.09.2006 року на проведення землевпорядних та землеоціночних робіт.
4. Стягнути з Державного бюджету України на користь Приватного підприємства «Гєо - ресурси» 3,40грн. судового збору.
Постанова набирає законної сили через 10 днів з дня складення у повному обсязі у разі неподання заяви про апеляційне оскарження (апеляційної скарги).
Якщо після подачі заяви про апеляційне оскарження апеляційна скарга не подана, постанова набирає законної сили через 20 днів після подання заяви про апеляційне оскарження.
Протягом 10 днів з дня складення постанови у повному обсязі через Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим до Севастопольського апеляційного адміністративного суду може бути подана заява про апеляційне оскарження, після подачі якої протягом 20 днів може бути подана апеляційна скарга.
Апеляційна скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне оскарження, якщо скарга подається у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження (10 днів).
Суддя Москаленко С.А.
Маргарітов М.В.
Кушнова А.О.