02 червня 2015 року Справа № 3494/12/9104
Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді Заверухи О.Б.,
суддів Гінди О.М., Ніколіна В.В.,
за участю секретаря судового засідання Андрушківа І.Я.,
представників позивача Шуп'яної Р.О.,
Партики Ю.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Контрольно-ревізійного управління у Львівській області на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2011 року у справі за позовом Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради до Контрольно-ревізійного відділу у м. Львові про визнання нечинними та скасування вимог ,-
08.06.2011 року Залізнична районна адміністрація Львівської міської ради звернулася в суд з адміністративним позовом до Контрольно-ревізійного відділу у м. Львові в якому просила визнати нечинними та скасувати вимоги відповідача від 31.05.2011 року № 19-13/1230 «Про усунення недоліків і порушень за наслідками ревізії» в частині щодо переукладення договору оренди з МТВО «Комплекс» шляхом проведення претензійно-позовної роботи або розірвання договору оренди для отримання додаткових доходів до спеціального кошторису; щодо відшкодування орендарями експлуатаційних витрат (охорони приміщень) та проведення претензійно-позовної роботи з орендарями щодо відшкодування коштів (41,89 тис. грн.); щодо завищення у плануванні на 2011 рік потреби за КЕКВ 1111-1120 на суму індексації грошових доходів працівників районної адміністрації та нарахувань на зарплату (КЕКВ 1111-9,84 тис. грн., КЕКВ 1120-3,56 тис. грн.); щодо правомірності планування коштів для проходження навчання членами тендерного комітету (комітету з конкурсних торгів); щодо покриття районною адміністрацією видатків за спожиті енергоносії управлінням соціального захисту населення департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради в сумі 5,35 тис. грн. та проведення претензійно-позовної роботи щодо відшкодування таких витрат; щодо недотримання районною адміністрацією термінів проведення інвентаризацій розрахунків з дебіторами та кредиторами; щодо невідображення районною адміністрацією в бухгалтерському обліку станом на 01.01.2011 року кредиторської заборгованості з розрахунків з ЛКП «ШРП Залізничного району» в сумі 450,63 тис. грн.
На обґрунтування позовних вимог зазначила, що за наслідком проведеної ревізії фінансово-господарської діяльності Залізничної районної адміністрації ЛМР за період з 01.07.2009 р. по 28.02.2011 р. відповідач безпідставно прийшов до висновку про порушення Залізничною районною адміністрацією ЛМР ст. 118 Закону України «Про Державний бюджет України на 2007 рік», ст. 51, ст. 116 Бюджетного кодексу України, ст. 48, ст. 116 Бюджетного кодексу України та п.п. 5, 22, 29 Постанови КМУ від 28.02.2002 №228 «Про затвердження порядку складання, розгляду затвердження та основних умов до виконання кошторисів бюджетних установ», п.3 ч.2 ст. 11 Закону України «Про здійснення державних закупівель», п.18 «Положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти»затвердженого постановою Кабінету міністрів України № 921 від 17 жовтня 2008 року, п. 2 розділу IV Типового положення про комітет з конкурсних торгів Залізничної районної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови адміністрації № 3701 від 21 серпня 2010 року, «Правил визначення вартості будівництва в Україні», ДБН Д.1.1-1-2000, затверджених наказом Держбуду України від 27.08.2000 №174 та п.1 ст.3 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», п. 2.4 Порядку обліку зобовязань розпорядників бюджетних коштів в органах державного казначейства України, затвердженого наказом Державного казначейства України від 09.08.2004 №136 та п.1.2 Порядку складання фінансової звітності розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, затвердженого наказом Державного казначейства України від 25.05.2010 №164. Вважає, що прийняті за результатом ревізії вимоги від 31.05.2011 р. № 19-13/1230 «Про усунення недоліків і порушень за наслідками ревізії» не відповідають вимогам закону та прийняті без врахування усіх обставин, що мають значення для їх прийняття.
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2011 року адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправними та скасовано вимоги Контрольно-ревізійного відділу у м. Львові, що викладені у листі від 31.05.2011 року № 19-13/1230 «Про усунення недоліків і порушень за наслідками ревізії»: щодо переукладення договору оренди з МТВО «Комплекс»шляхом проведення претензійно-позовної роботи або розірвання договору оренди для отримання додаткових доходів до спеціального кошторису; щодо відшкодування орендарями експлуатаційних витрат (охорони приміщень) та проведення претензійно-позовної роботи з орендарями щодо відшкодування коштів (41,89 тис. грн.); щодо завищення у плануванні на 2011 рік потреби за КЕКВ 1111-1120 на суму індексації грошових доходів працівників районної адміністрації та нарахувань на зарплату (КЕКВ 1111-9,84 тис. грн., КЕКВ 1120-3,56 тис. грн.); щодо правомірності планування коштів для проходження навчання членами тендерного комітету (комітету з конкурсних торгів); щодо покриття районною адміністрацією видатків за спожиті енергоносії управлінням соціального захисту населення департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради в сумі 5,35 тис. грн. та проведення претензійно-позовної роботи щодо відшкодування таких витрат; щодо недотримання районною адміністрацією термінів проведення інвентаризацій розрахунків з дебіторами та кредиторами; щодо невідображення районною адміністрацією в бухгалтерському обліку станом на 01.01.2011 року кредиторської заборгованості з розрахунків з ЛКП «ШРП Залізничного району»в сумі 450,63 тис. грн.
Постанова суду першої інстанції мотивована тим, що вимоги від 31.05.2011 р. № 19-13/1230 «Про усунення недоліків і порушень за наслідками ревізії» прийняті без дотриманням вимог Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні»від 26.01.1993 № 2939-ХІІ та передбачених ч.3 ст.2 КАС України принципів.
Не погодившись з вищенаведеною постановою, Контрольно-ревізійне управління у Львівській області подало апеляційну скаргу в якій просить скасувати оскаржувану постанову та прийняти нову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Доводи апеляційної скарги обґрунтовує тим, що оскаржувана постанова є незаконною та необґрунтованою, оскільки суд першої інстанції порушив норми матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників позивача, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції, на підставі пункту 1.3.3 плану роботи контрольно-ревізійного відділу у м. Львові на І квартал 2011 року на підставі направлень від 10.03.2011 року № 80,81 та від 14.03.2011 р. № 85 Контрольно-ревізійним відділом у м. Львові проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Залізничної районної адміністрації ЛМР за період з 01.07.2007 року по 28.02.2011 року, результати якої викладені в акті ревізії від 17.05.2011 р. № 19-38/54.
Проведеною ревізією виявлено операції, що проведені з порушенням чинного законодавства, які призвели до втрат фінансових ресурсів, на суму 138,4 тис. грн. та інші фінансові порушення, які не призвели до втрат ресурсів - 505,58 тис. грн. Також встановлено, що позивачем забезпечено усунення незаконних витрат в сумі 73,00 тис.грн. та забезпечено усунення інших фінансових порушень на суму 505,58 тис.грн. Встановлено, що порушення, що встановлені актом від 23.07.2009 №19-38/91 при проведенні попередньої ревізії фінансово-господарської діяльності Залізничної районної адміністрації ЛMP за період з 01.01.2007 по 01.06.2009 року усунуто частково.
За наслідком проведеної ревізії КРВ на адресу Залізничної районної адміністрації ЛМР скеровано вимоги 31.05.2011 р. № 19-13/1230 «Про усунення недоліків і порушень за наслідками ревізії».
У вищезазначених вимогах в частині, що оскаржує позивач, Залізничну районну адміністрацію ЛМР зобов'язано усунути недоліки щодо переукладення договору оренди з МТВО «Комплекс» шляхом проведення претензійно-позовної роботи або розірвання договору оренди для отримання додаткових доходів до спеціального кошторису; щодо відшкодування орендарями експлуатаційних витрат (охорони приміщень) та проведення претензійно-позовної роботи з орендарями щодо відшкодування коштів (41,89 тис. грн.); щодо завищення у плануванні на 2011 рік потреби за КЕКВ 1111-1120 на суму індексації грошових доходів працівників районної адміністрації та нарахувань на зарплату (КЕКВ 1111-9,84 тис. грн., КЕКВ 1120-3,56 тис. грн.); щодо правомірності планування коштів для проходження навчання членами тендерного комітету (комітету з конкурсних торгів); щодо покриття районною адміністрацією видатків за спожиті енергоносії управлінням соціального захисту населення департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради в сумі 5,35 тис. грн. та проведення претензійно-позовної роботи щодо відшкодування таких витрат; щодо недотримання районною адміністрацією термінів проведення інвентаризацій розрахунків з дебіторами та кредиторами; щодо невідображення районною адміністрацією в бухгалтерському обліку станом на 01.01.2011 року кредиторської заборгованості з розрахунків з ЛКП «ШРП Залізничного району» в сумі 450,63 тис. грн.
Між тим, як вбачається з матеріалів справи, зміст оскаржуваних позивачем пунктів письмової вимоги зводиться до виявлення, незаконних, на думку відповідача, видатків, що призвели до втрат та недоотримання бюджетних коштів та як наслідок понесення Залізничною районною адміністрацією ЛМР витрат фінансових ресурсів, внаслідок неефективних управлінських дій.
Так, з акту ревізії слідує, що при переукладенні договору від 01.08.2001 б/н з МТВО «Комплекс», з урахуванням 15% на рахунок Залізничної районної адміністрації за період з 01.07.2007 по 31.05.2009 поступили би фінансові ресурси від наданих в оренду нежитлових приміщень в сумі 17,51тис. грн., за період з 01.07.2009 р. по 28.02.2011 р. поступили би фінансові ресурси від наданих в оренду нежитлових приміщень в сумі 33,05 тис.грн.
З виставленої вимоги слідує, що розрахунок до кошторису зайво включено експлуатаційні витрати орендарів на суму 41,89 тис.грн.
Під час ревізії зроблено висновок, що бюджетні асигнування на 2010 рік за КЕКВ 1111 «Заробітна плата» в загальній сумі 1867,70 тис. грн. профінансовано на суму 1867,70 тис. грн., а касові видатки за відповідним кодом відповідають отриманому фінансуванню, завищені асигнування використано на оплату праці (використані на інші виплати (одноразові премії) як економія заробітної плати) в сумі 9,84 тис. грн.
При проведенні КРВ у м. Львові ревізії при розрахунку обсягу видатків за КЕКВ 1160 «Оплата комунальних послуг та енергоносіїв» за 2010 рік встановлено завищення видатків на суму 5,35 тис. грн. покриття вартості спожитої електроенергії та холодної води орендарів.
Контролюючим органом встановлено, що заборгованість за КТКВ 150101 «Капітальні вкладення» за КЕКВ 2143 «Реконструкція інших об'єктів» перед ЛКП «ШРП Залізничного району» в сумі 450,63 тис. грн. позивачем по бухгалтерському обліку не відображено. Вимогою від 31.05.2011 р. № 19-13/1230 «Про усунення недоліків і порушень за наслідками ревізії» зобов'язано Залізничну районну адміністрацію ЛМР здійснити перерахунок вартості виконаних робіт (наданих послуг, обов'язкових платежів), провести взаємозвірки з контрагентом за договором та збільшити кредиторську заборгованість на вартість виконаних робіт (наданих послуг, обов'язкових платежів), проводити інвентаризації розрахунків відповідно до пунктів 1.4, 1.5 Інструкції з інвентаризації матеріальних цінностей, розрахунків та інших статей балансу бюджетних установ, затвердженої наказом Головного управління Державного казначейства України від 30.10.1998 №90.
В ході проведення ревізії на предмет достовірності фактично виконаних обсягів ремонтно-будівельних робіт, наданих послуг, правильності застосування ресурсних елементних кошторисних норм та визначення договірної ціни зустрічними звірками з підрядними організаціями встановлено переплату Залізничною районною адміністрацією ЛМР коштів підрядним організаціям. На підставі встановлених порушень зобов'язано позивача відобразити дебіторську заборгованість за невиконані роботи на суму не відшкодованих збитків 42,14 тис. грн.
Приймаючи оскаржувану постанову суд першої інстанції прийшов до висновку про необґрунтованість викладених в акті ревізії та вимозі висновків щодо допущення позивачем збитків, вказавши, що позивач діяв у відповідності до норм діючого законодавства та згідно підзаконних актів, що регулювали його діяльність.
Колегія суддів, виходячи з встановлених судом обставин справи, вважає за необхідне зазначити наступне.
Згідно з Типовим положенням про Контрольно-ревізійні відділи у районах, містах, районах у місті або міжрайонні контрольно-ревізійні відділи, затвердженого наказом Головного КРУ України від 07.02.2011 року № 11, надалі - Відділ є структурним підрозділом Контрольно-ревізійного управління в АР Крим, області, місті Києві чи Севастополі, надалі - КРУ, підпорядковується йому та входить до складу державної контрольно-ревізійної служби в Україні.
Відділ відповідно до покладених на нього завдань здійснює державний фінансовий контроль за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в місцевих органах виконавчої влади, в органах місцевого самоврядування, в інших бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому(п.2.1 Положення).
Відповідно до п.п.2.2.2. Положення Відділ для виконання покладених на нього завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим посадовим особам підприємств, установ і організацій, які ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених у ході ревізій порушень і недоліків.
Також Положенням установлено, що у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Відділ має право звернутися до суду в інтересах держави.
Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Враховуючи вищенаведене колегія суддів апеляційного суду приходить до висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.
У справі, яка розглядається, КРВ у м. Львові пред'явив вимоги про усунення порушень, виявлених під час ревізії. При цьому, в оскаржених пунктах вимоги вказується на виявлені збитки та їхній розмір, та зобов'язано позивача вчинити дії, направлені на відшкодування такої шкоди (збитків).
Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Такий висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду України, яка викладена у постановах від 17 лютого 2015 року у справі № 21-4а15, постанові від 21 квітня 2015 року у справі № 21-96а15 відповідно.
За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувана постанова підлягає скасуванню, оскільки суд неповно з'ясував обставин, що мають значення для справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, постанова прийнята з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Керуючись ст. ст. 160, 195, 196, п. 3 ч. 1 ст. 198, ст. 202, ч. 2 ст. 205, ст. ст. 206, 254 КАС України, суд -
Апеляційну скаргу Контрольно-ревізійного управління у Львівській області задовольнити повністю.
Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2011 року у справі № 2а-6638/11/1370 - скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради відмовити повністю.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів з дня набрання нею законної сили.
Головуючий О.Б.Заверуха
Судді О.М. Гінда
В.В. Ніколін