ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01601, м. Київ, вул. Командарма Каменєва 8, корпус 1
м. Київ
08 травня 2015 року № 826/2679/15
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Гарника К.Ю., суддів Добрівської Н.А., Саніна Б.В. при секретарі судового засідання Непомнящій А.О. розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовом Відкритого акціонерного товариства "Аерофлот-російські авіалінії"
до Державної авіаційної служби України
про визнання протиправними дій, зобов'язати вчинити дії
Відкрите акціонерне товариство "Аерофлот - російські авіалінії" (далі по тексту - позивач, ВАТ "Аерофлот - російські авіалінії") звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної авіаційної служби України (далі по тексту - відповідач, Державіаслужба України), в якому просило визнати протиправними дії відповідача щодо складання протоколів №№ 2171 - 2187 про правопорушення у галузі цивільної авіації від 13 січня 2015 року та зобов'язати відповідача скасувати зазначені протоколи.
Позовні вимоги мотивовані тим, що протоколи про правопорушення у галузі цивільної авіації складені державним інспектором без належних на те повноважень та з порушенням вимог Порядку накладення та стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 26 грудня 2011 року № 637 (далі по тексту - Порядок №637), а саме, протоколи складені державним інспектором Державіаслужби України ОСОБА_1, який не мав повноважень на проведення інспектування (перевірки) у сфері авіаційної безпеки, а також під час складання протоколів інспектор не здійснював перевірку інформації, що стала підставою для встановлення фактів вчинення з боку позивача правопорушень у галузі цивільної авіації. При цьому, інспектор не здійснив самостійне заповнення реквізитів протоколу, а лише завдяки працівникам юридичного відділу відповідача частково переніс інформацію телеграм до завчасно підготовлених названими працівниками протоколів.
У судових засіданнях представники позивача підтримали позов та просили його задовольнити.
У додаткових письмових поясненнях представник позивача також зауважив, що відповідачем не надано доказів того, що телеграми, які зазначені у протоколах, були адресовані відповідачу та в свою чергу отримані ним у порядку, передбаченому Правилами авіаційного електрозв'язку в цивільній авіації України. Крім того, представником позивача зазначено, що лише матеріали об'єктивного контролю є підтвердженням факту порушення порядку використання повітряного простору України.
Відповідач позов не визнав. Заперечуючи проти позовних вимог, наголошував на тому, що державний інспектор Державної авіаційної служби України ОСОБА_1 діяв в межах своїх повноважень та у спосіб, що передбачені пунктом 8 частини 1 статті 16 Повітряного кодексу України, розділом ІІ Порядку № 637, Положенням про державного інспектора з авіаційного нагляду у Державній авіаційній службі України, затвердженого наказом Міністерства транспорту та зв'язку України від 09 лютого 2010 року №68, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 26 квітня 2010 року за №307/17602 (далі по тексту - Положення №68).
Так, на підставі пункту 2.8 посадової інструкції державного інспектора з авіаційного нагляду за льотною експлуатацією управління виконання польотів Департаменту льотної експлуатації Державної авіаційної служби України, посвідчення та спеціального завдання, оформленого наказом Державіаслужби від 30 грудня 2014 року № 806 "Про проведення перевірки фактів порушення порядку використання повітряного простору" інспектором проведено перевірку інформації, викладеної в первинних повідомленнях про порушення порядку використання повітряного простору України № 042004, 090719, 090755, 091158, 090844, 090958, 090918, 091404 та за її результатами складено протоколи про правопорушення у галузі цивільної авіації. Відповідна перевірка була проведена в присутності представників позивача, яким надано можливість викласти свої пояснення та зауваження на протоколи, а також надано копії складених протоколів.
З урахуванням всього вищевикладеного, відповідач вважає позов необґрунтованим, а відтак таким, що не підлягає задоволенню.
Заслухавши доводи представників сторін, суд за їх згодою завершив розгляд справи у порядку письмового провадження.
Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов до наступних висновків.
Як встановлено судом та вбачається з матеріалів справи, 13 січня 2015 року державним інспектором, було проведено перевірку інформації, викладеної в телеграмах Украероцентру № 042004, 090719, 090755, 091158, 090844, 090958, 090918, 091404.
В результаті перевірки встановлено, що повітряні судна позивача здійснювали польоти з порушенням порядку використання повітряного простору України, незважаючи на заборону використання повітряного простору, чим порушили статтю 30 Повітряного кодексу України, пункти 94 та 118 постанови Кабінету Міністрів України від 29 березня 2002 року №401 "Про затвердження Положення про використання повітряного простору України (далі по тексту - Положення № 401), що і було зафіксовано шляхом складання протоколів про правопорушення у галузі цивільної авіації.
Перевіряючи правомірність дій суб'єкта владних повноважень під час складання зазначених протоколів, суд вважає за необхідне зазначити наступне.
Правові основи діяльності в галузі авіації встановлює Повітряний кодекс України від 19 травня 2011 року №3393-УІ з наступними змінами та доповненнями у відповідній редакції на час виникнення спірних правовідносин (далі по тексту - ПК України).
Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України спрямоване на гарантування безпеки авіації, забезпечення інтересів держави, національної безпеки та потреб суспільства і економіки у повітряних перевезеннях та авіаційних роботах.
Відповідно до частини 2 статті 4 ПК України державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України полягає у формуванні державної політики та стратегії розвитку, визначенні завдань, функцій, умов діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України, застосуванні заходів безпеки авіації, прийнятті загальнообов'язкових авіаційних правил України, у здійсненні державного контролю за їх виконанням та встановленні відповідальності за їх порушення.
Згідно пункту 8 частини 1 статті 16 ПК України державні інспектори та особи, уповноважені на проведення перевірок, на підставі службового посвідчення та спеціального завдання на проведення перевірки відповідно до частини шостої цієї статті мають право складати протоколи та розглядати справи про адміністративні правопорушення і застосовувати фінансові санкції.
Процедуру розгляду справ про правопорушення у галузі цивільної авіації, накладення і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті визначено у Порядку накладення і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 26 грудня 2011 року № 637, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 19 січня 2012 року за № 73/20386 (далі по тексту - Порядок №637).
Дія цього Порядку поширюється на суб'єктів авіаційної діяльності (далі - Суб'єкт) у разі здійснення ними правопорушення у галузі цивільної авіації та фізичних осіб у разі здійснення ними адміністративного правопорушення на повітряному транспорті (п.1.2 Порядку).
Оформлення матеріалів про правопорушення у галузі цивільної авіації визначено у розділі ІІ названого Порядку.
Підставою для розгляду справи про правопорушення у галузі цивільної авіації згідно з пунктом 2.1 Порядку є протокол про правопорушення у галузі цивільної авіації, складений за формою згідно з додатком 1.
Усі реквізити протоколу заповнюються розбірливим почерком українською мовою. Не допускається закреслення чи виправлення відомостей, що заносяться до протоколу, а також унесення додаткових записів після того, як протокол підписаний особою, стосовно якої він складений.
Відповідно до пункту 2.2 Порядку №637 протоколи про правопорушення в галузі цивільної авіації мають право складати Голова Державіаслужби України, його заступники, державні інспектори та уповноважені на проведення перевірок посадові особи Державіаслужби України, керівники аеропортів, начальники служб авіаційної безпеки аеропортів або їх заступники.
Повноваження державних інспекторів підтверджуються посвідченням державного інспектора з авіаційного нагляду у Державіаслужбі України, а уповноважених на проведення перевірок посадових осіб Державіаслужби України - наказом Державіаслужби України про проведення перевірки та службовим посвідченням (п. 2.3 Порядку).
Аналіз наведеної правової норми Порядку № 637 дає підстави для висновку, що інспектори з авіаційного нагляду в силу займаної посади мають повноваження на проведення перевірок.
При цьому відповідне повноваження не обмежено кваліфікацією посад державних інспекторів, а тому посилання позивача на наявність у державного інспектора Державіаслужби України ОСОБА_2 кваліфікації з авіаційного нагляду за льотною експлуатацією не позбавляє його повноважень на проведення перевірки та оформлення матеріалів про правопорушення у галузі цивільної авіації.
Крім того, на підтвердження правомірності дій інспектора щодо перевірки допущення позивачем порушень правил використання повітряного простору відповідачем надано наказ Державіаслужби України від 30 грудня 2014 року № 806 "Про проведення перевірки фактів порушення порядку використання повітряного простору", яким відповідач уповноважив державних інспекторів з авіаційного нагляду за льотною експлуатацією здійснити перевірку інформації, викладеної в первинних повідомленнях про порушення порядку використання повітряного простору України, чим, фактично, делегував свої функції на складання протоколу відповідним інспекторам, що прямо передбачено наведеними вище положеннями Порядку № 637.
Так само суд не приймає до уваги посилання представників позивача на обґрунтування протиправності дій щодо складання протоколу на ту обставину, що протокол не заповнений розбірливим почерком, а надрукований, оскільки закріплення у пункті 2.1 Порядку №637 обов'язку по заповненню протоколу розбірливим почерком українською мовою покликаний гарантувати суб'єкту правопорушення його право ознайомитись з протоколом та надати щодо викладених в ньому фактів свої пояснення та зауваження.
Заповнення протоколу машинописним способом в жодному разі не позбавило представників позивача прав, закріплених у Порядку №637.
Пунктами 2.5 - 2.8 Порядку №637 закріплено, що протокол складається за кожним виявленим фактом правопорушення у галузі цивільної авіації, підписується посадовою особою, що склала протокол, та керівником або уповноваженим представником Суб'єкта. У разі наявності свідків протокол підписується також і цими особами.
Особа, яка вчинила правопорушення, має право подати в протоколі пояснення і зауваження щодо його змісту, а також викласти мотиви своєї відмови від його підписання та робити заяви і подавати клопотання. У разі якщо правопорушник викладає свої пояснення на окремому аркуші, у протоколі про це робиться відповідна відмітка.
Протокол складається у двох примірниках. Перший примірник протоколу вручається під розписку керівнику або уповноваженому представнику Суб'єкта чи надсилається рекомендованим листом поштою. Другий примірник протоколу надсилається до Державіаслужби України.
У повній відповідності до наведених положень, протоколи №№ 2171 - 2187 надані повноважним представникам позивача для ознайомлення, підписання та надання письмових пояснень і зауважень.
Допитаний у судовому засіданні 29 квітня 2015 року в якості свідка ОСОБА_1 повідомив суду, що він є за посадою державним інспектором з авіаційного нагляду за льотною експлуатацією Державної авіаційної служби України. Ним дійсно було складено та підписано протоколи про правопорушення у галузі цивільної авіації №№ 2171 - 2187 від 13 січня 2015 року.
Підписання протоколів посадовою особою відповідача, яка їх склала, свідчить про взяття на себе зазначеною особою відповідальності за їх складання. Використання такою особою під час складання протоколів будь-якої допоміжної інформації, у тому числі, наданої працівниками юридичного відділу Державіаслужби України, Порядком №637 не заборонено, а не наведення представниками позивача доводів щодо порушення прав позивача такими діями інспектора дає підстави суду не приймати такі посилання до уваги.
Додатково суд звертає увагу, що у письмових зауваженнях до протоколів №№ 2171 - 2187 від 13 січня 2015 року представники позивача зазначили про ненадання їм інспектором пояснень про те, яке саме правопорушення було вчинено з боку ВАТ "Аерофлот - російські авіалінії". Проте, під час розгляду справи в суді після неодноразового ознайомлення з матеріалами справи, а саме телеграмами Украероцентру, які зазначені у названих протоколах та містять виклад суті порушення правил використання повітряного простору України, представниками позивача не зазначено жодної обставини на спростування виявлених порушень, вчинення яких стало підставою для складення протоколів.
Аргументи позивача, що телеграми Украероцентру не містять вказівку на їх направлення саме відповідачу суд до уваги не приймає, оскільки відповідачем під час розгляду справи надано копії телеграм, зазначених у протоколах №№ 2171 - 2187 від 13 січня 2015 року, в адресному рядку яких зазначено AFTN адресу Центральної диспетчерської служби Державіаслужби України - UKKACGXX.
Повідомлення AFTN складається і передається відповідно до Правил авіаційного електрозв'язку в цивільній авіації України, затверджених наказом Міністерства транспорту України від 23 вересня 2003 року № 736, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 31 жовтня 2003 р. за № 1001/8322 (Правила № 736).
Відповідно до підпункту 3.6.1.1 пункту 3.6.1 Правил № 736 мережа авіаційного фіксованого електрозв'язку (AFTN) забезпечує взаємодію органів ОПР щодо обміну повідомленнями з планування, організації та виконання польотів, а також іншими службовими повідомленнями; передаванні (приймання) авіаційної метеорологічної інформації; взаємодію служб перевезення пасажирів та вантажів; взаємодію адміністрації ЦА. Всі первинні повідомлення про порушення порядку використання повітряного простору України надсилаються на AFTN адресу Центральної диспетчерської служби Державіаслужби України (UKKACGXX), де:
UKKA - визначення місцезнаходження - Київ (Державіаслужба) (розділ 4 Збірника телеграфних індексів пунктів, суб'єктів авіаційної діяльності, служб і посадових осіб ЦА України, затвердженого наказом Державіаадміністрації від 23 липня 2007 року № 417);
CGXX - - визначення організації - Центрально-диспетчерська служба (розділ 10 Збірника телеграфних індексів пунктів, суб'єктів авіаційної діяльності, служб і посадових осіб ЦА України, затвердженого наказом Державіаадміністрації від 23 липня 2007 року № 417).
Так само, суд вважає помилковим твердження позивача про складення протоколів №№ 2171 - 2187 від 13 січня 2015 року саме на підставі телеграм, які були адресовані Украероруху, оскільки такі телеграми є ідентичними з телеграмами, адресованими Центральній диспетчерській службі Державіаслужби України за виключенням адресного рядка.
З огляду на викладене, суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення вимоги позивача про визнання протиправними дій Державіаслужби України щодо складання протоколів №№ 2171 - 2187 від 13 січня 2015 року.
Так само не підлягає задоволенню вимога ВАТ "Аерофлот - російські авіалінії" про зобов'язання Державіаслужби України скасувати зазначені протоколи.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
За умовами пункту 1 частини 2 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Протокол про правопорушення у галузі цивільної авіації не є рішенням суб'єкта владних повноважень в розумінні статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, а є лише підставою для подальшого вирішення питання щодо притягнення винних осіб до відповідальності за правопорушення у галузі цивільної авіації згідно з вимогами Повітряного кодексу України та у спосіб, визначений Порядком №637.
Так, відповідно до пункту 3.1 названого Порядку Державіаслужба України розглядає справи про правопорушення у галузі цивільної авіації та за результатами такого розгляду виносить постанову про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації (додаток 2) або постанову про закриття провадження у справі про правопорушення у галузі цивільної авіації (додаток 3).
Наведена правова норма дає підстави для висновку, що за результатами розгляду протоколу про правопорушення у галузі цивільної авіації відповідач, як суб'єкт владних повноважень, може прийняти два рішення у вигляді постанов: про накладення штрафу або про закриття провадження у справі.
Як випливає зі змісту Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980р. під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного судочинства.
Отже, під дискреційним повноваженням суд розуміє таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.
Відповідно до положень пункту 3.1 Порядку №637, який регулює спірні правовідносини на час розгляду справи судом, прийняття рішення за результатами розгляду протоколів про правопорушення у галузі цивільної авіації покладається на центральний орган виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
За таких обставин суд, дотримуючись принципів законності, поділу влади, а також компетенції, визначеної Конституцією та законами України, не має права перебирати на себе повноваження центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації щодо вирішення питання про прийняття рішення за результатами розгляду справи про правопорушення у галузі цивільної авіації.
Відповідно до частини першої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
Згідно з частиною другою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Враховуючи все вищевикладене, Окружний адміністративний суд міста Києва за правилами, встановленими статтею 86 Кодексу адміністративного судочинства України, перевіривши наявні у справі докази, вважає заявлені позовні вимоги необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.
Керуючись ст. ст. 69-71, 94, 158-163, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
У задоволенні позову Відкритого акціонерного товариства "Аерофлот - російські авіалінії" до Державної авіаційної служби України про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії відмовити.
Постанова набирає законної сили відповідно до частини першої статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України. Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів за правилами, встановленими ст. ст. 185-187 КАС України.
Головуючий суддя К.Ю. Гарник
Судді: Н.А. Добрівська
Б.В. Санін