09 квітня 2015 року м. Київ К/800/63217/13
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
Суддів:Черпіцької Л.Т.
Розваляєвої Т.С.
Маслія В.І.
провівши попередній розгляд адміністративної справи за касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 03.10.2013р. та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 20.11.2013р. у справі № 805/4407/13-а за позовом ОСОБА_4 до Донецької обласної ради, Міністра екології та природних ресурсів України Проскурякова Олега Альбертовича, Міністерства екології та природних ресурсів України, Державної служби геології та надр України треті особи: Національний природний парк "Святі гори", Слов'янська міська рада Донецької області про визнання дій та бездіяльності неправомірними та скасування рішень, -
Позивач звернувся з позовом про:
- визнання протиправними дії Міністра екології та природних ресурсів Проскурякова Олега Альбертовича під час доповіді 16.01.2013 року на пленарному засіданні сесії Донецької обласної ради по перекручуванню фактів та замовчуванню фактів стосовно умов та наслідків виконання Угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Юзівська, між Державою Україна та компанією «Шелл Експлорейшн енд Продакшн Інвестментс (IV) Б.В.» та товариством з обмеженою відповідальністю «Надра Юзівська», стосовно підготовки проекту угоди, суті угоди, по відмові у наданні відповіді на запитання депутатів Донецької обласної ради;
- визнання протиправною бездіяльності Міністерства екології та природних ресурсів України та Державної служби геології та надр України під час підготовки проекту Угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Юзівська, між Державною Україна та компанією «Шелл Експлорейшн енд Продакшн Інвестментс (IV) Б.В.» та Товариством з обмеженою відповідальністю «Надра Юзівська» та незабезпечення проведення обов'язкових державних експертиз цієї угоди, невиконання пункту 1 рішення Донецької обласної ради від 09.06.2011 року № 6/4-99;
- визнання неправомірним та скасування рішення постійної комісії Донецької обласної ради з питань промисловості, паливно-енергетичного комплексу, транспорту та телекомунікацій від 14.01.2013 року № 20/1 як волевиявлення депутатів, відображене у відповідному протоколі, про погодження проекту угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться в межах ділянки Юзівська, розташованого на території Краснолиманського, Слов'янського, Олександріського, Костянтинівського, Артемівського, Добропільського та Ясинуватського районів та підтримати його на черговій сесії обласної ради;
- визнання неправомірним та скасування рішення постійної комісії Донецької обласної ради з екології та природних ресурсів від 15.01.2013 року № 22/1 як волевиявлення депутатів, відображене у відповідному протоколі, про погодження наданого проекту рішення обласної ради та про підтримку його на сесії обласної ради; скасування рішення Донецької обласної ради від 16.01.2013 року № 6/18-456 «Про узгодження проекту Угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Юзівська» як незаконне.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 16.01.2013р. Донецька обласна рада прийняла рішення №6/18-456 «Про узгодження проекту Угоди про розділ вуглеводнів, які будуть видобуватися у межах ділянки Юзовський». Дане рішення про узгодження проекту Угоди про розділ вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Юзовський, між державною Україна і «Шелл Експлорейшен енд Продашн Юкрейн Інвестментс» (ІУ)Б.В.» і ТОВ «Надра Юзовська» було прийнято під час 18 сесії Донецької обласної Ради з грубими порушеннями чинного законодавства України, суперечить нормам діючого законодавства про місцеве самоврядування, доступу до публічної інформації. Зокрема, при прийнятті оскаржуваного рішення були численні порушення нормам діючого законодавства з боку Донецької обласної ради, Міністра екології та природних ресурсів України Проскурякова Олега Альбертовича, Міністерства екології та природних ресурсів України та Державної служби геології та надр України.
Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 03.10.2013р., залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 20.11.2013р., в задоволенні позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з постановою Донецького окружного адміністративного суду від 03.10.2013р. та ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 20.11.2013р. ОСОБА_4 звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на те, що при прийнятті зазначених судових рішень було порушено норми матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та повернути справу на новий розгляд.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги та заперечення на касаційну скаргу, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.
За змістом частини 2 статті 220 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, 16.01.2013р., розглянувши звернення Міністерства екології і природних ресурсів України від 26.12.2012р. № 25300/05/10-12, Державної служби геології та надр України від 09.01.2013р. № 172/13/04-12, проект Угоди про розподіл вуглеводнів, які будуть видобуватися в межах ділянки Юзівська, між державою Україна і «Шелл Експлорейшен енд Продашн Юкрейн Інвестментс (ІV) Б.В.» і ТОВ «Надра Юзівська», враховуючи висновок обласної державної адміністрації від 14.01.2013р. № 01/16р-0044, керуючись ст. 9-1 Кодексу України про надра, ст. 11 Закону України «Про угоди про розподіл продукції в Україні», ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Донецькою обласною радою прийнято рішення №6/18-456. Даним рішенням погоджено проект Угоди про розподіл вуглеводнів, які будуть видобуватися в межах ділянки Юзівська, між державою Україна і «Шелл Експлорейшен енд Продашн Юкрейн Інвестментс (ІV) Б.В.» і ТОВ «Надра Юзівська».
Розпорядниками інформації не надавався дозвіл Донецькій обласній раді на поширення конфіденційної інформації (проекту Угоди про розподіл вуглеводнів, які будуть видобуватися в межах ділянки Юзівська, між державою Україна і «Шелл Експлорейшен енд Продашн Юкрейн Інвестментс (ІV) Б.В.» і ТОВ «Надра Юзівська») у зв'язку із погодженням зазначеної Угоди.
02.01.2013р. на офіційному веб-сайті Донецької обласної ради (www.sovet.donbass.com) в розділі «Документи/Проекти документів» розміщено (оприлюднено) проект рішення «Про погодження Угоди про розподіл вуглеводнів, які будуть видобуватися в межах ділянки Юзівська між державою Україна і «Шелл Експлорейшен енд Продашн Юкрейн Інвестментс (ІV) Б.В." і ТОВ «Надра Юзівська».
Стосовно позовних вимог про бездіяльності Міністерства та Державної служби геології та надр України під час підготовки проекту Угоди, незабезпечення проведення обов'язкових державних експертиз, слід зазначити наступне.
Постановою Кабінету Міністрів України від 31.08.2011 р. № 1008 «Про внесення змін до переліку ділянок надр (родовищ корисних копалин), що можуть надаватися у користування на умовах, визначених угодами про розподіл продукції» Юзівська площа включена до Переліку ділянок надр (родовищ корисних копалин), що можуть надаватися у користування на умовах, визначених угодами про розподіл продукції. Постанова Кабінету Міністрів України від 31.08.2011р. № 1008 оприлюднена в Офіційному віснику України від 07.10.2011 р. № 75, Урядовому кур'єрі від 12.10.2011р. № 188 та на офіційному сайті Верховної Ради України.
В подальшому на виконання вимог Закону України «Про угоди про розподіл продукції», з урахуванням пропозиції Міністерства екології та природних ресурсів України Кабінетом Міністрів України постановою від 30.11.2011 р. № 1298 «Про проведення конкурсу на укладення угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Юзівська» затверджені умови конкурсу на укладення угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Юзівська.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 270-р від 10.10.2012р. визначено переможця конкурсу на укладення угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Юзівська.
Рішенням Донецької обласної ради № 6/18-456 від 16.01.2013 р. погоджений проект Угоди про розподіл вуглеводнів, яку будуть видобуватися в межах ділянки Юзівська, меж державою Україна і «Шелл Експлорейшн енд Продашн Юкрейн Інвестментс (ІV) Б.В.» та ТОВ «Надра Юзівська». Як вбачається з тексту рішення, воно прийнято за наслідками розгляду звернення Міністерства екології та природних ресурсів України від 26.12.2012 р. № 25300/05/10-12, Державної служби геології та надр України від 09.01.2013 р. № 172/13/04-12, проекту Угоди про розподіл вуглеводнів, які будуть видобуватися в межах ділянки Юзівська, між державою Україна і «Шелл Експлорейшен енд Продашн Юкрейн Інвестментс (ІV) Б.В.» і ТОВ «Надра Юзівська», та з врахуванням висновку обласної державної адміністрації від 14.01.2013 р. № 01/16р-0044, на підставі ст. 9-1 Кодексу України про надра, ст. 11 Закону України «Про угоди про розподіл продукції в Україні», ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
В пленарному засіданні Донецької обласної ради, на якому прийняте дане рішення, брав участь Міністр екології та природних ресурсів України Проскуряков О.А. До прийняття цього рішення постійною комісією з питань промисловості, паливно-енергетичного комплексу, транспорту та телекомунікацій Донецької обласної ради на засіданні 14.01.2013 р. розглядалось звернення Міністерства екології та природних ресурсів України про погодження проекту Угоди про розподіл вуглеводнів для видобутку в межах дільниці Юзівська, за наслідками чого прийнято рішення про погодження проекту угоди та підтримки проекту на сесії обласної ради.
Постійною комісією з питань екології та природних ресурсів Донецької обласної ради на засіданні 15.01.2013 р. також розглянутий проект рішення «Про погодження Угоди про розподіл вуглеводнів, які будуть видобуватися в межах ділянки Юзівська», за наслідками чого прийнято рішення про погодження наданого проекту рішення обласної ради та підтримку його на сесії облради.
Відповідно до ст. 9-1 Кодексу України про надра до компетенції обласних, Київської та Севастопольської міських рад у порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законодавчими актами, належить: надання надр у користування для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення; погодження клопотань про надання надр у користування з метою геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин; розподіл між відповідними місцевими бюджетами плати за користування надрами; розроблення, затвердження та виконання місцевих програм розвитку мінерально-сировинної бази, раціонального використання і охорони надр; оголошення геологічних об'єктів, що становлять наукову або культурну цінність, об'єктами природно-заповідного фонду місцевого значення; припинення права на користування ділянкою надр у випадках і порядку, передбачених цим Кодексом; здійснення контролю за використанням та охороною надр; вирішення інших питань у сфері регулювання гірничих відносин, визначених законом.
Згідно зі ст. 11 Закону України «Про угоди про розподіл продукції» проект угоди про розподіл продукції розробляється протягом трьох місяців з дня офіційного опублікування результатів конкурсу та реєструється робочим органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Проекти угод про розподіл продукції підлягають обов'язковій державній експертизі з фінансових, правових, природоохоронних та інших питань відповідно до законодавства.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, не пізніше трьох місяців з дня реєстрації проекту угоди про розподіл продукції надає інвестору висновки, зауваження, результати проведених експертиз або нову редакцію угоди, на підставі чого інвестор повинен доопрацювати проект угоди чи підготувати свої висновки, зауваження до нового проекту угоди.
Згідно з п. 10 Умов конкурсу на укладання угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Юзівська (додаток до постанови Кабінету Міністрів України № 1298 від 30.11.2011 р.), ділянка Юзівська розташована в межах Харківської та Донецької областей.
Отже, до повноважень Донецької обласної ради, в контексті спірних правовідносин, належить саме узгодження проекту угоди про розподіл продукції, тобто документу, який на момент погодження не мав юридичної сили та який набере чинності за умови підписання угоди сторонами.
Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку, що оспорюване рішення Донецької обласної ради не містить жодних правовстановлюючих норм, тобто має ненормативний характер, та вичерпало свою дію фактом прийняття.
Також колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про дотримання Донецькою обласною радою процедури прийняття рішення та відсутності доказів щодо порушення спірним рішенням прав, свобод чи інтересів позивача. В ході розгляду справи ні в суді першої, ні в суді апеляційної інстанцій не встановлено, яким чином спірним рішенням порушуються права позивача.
Крім того, вірним є висновок суду першої інстанції щодо безпідставності доводів позивача щодо неправомірності дій посадових осіб Донецької обласної ради стосовно позбавлення громадян можливості ознайомитися з текстом Угоди про розподіл вуглеводнів, які будуть видобуватися в межах ділянки Юзівська, між державою Україна і «Шелл Експлорейшен енд Продашн Юкрейн Інвестментс (ІV) Б.В.» і ТОВ «Надра Юзівська», оскільки Закон України «Про доступ до публічної інформації» чітко визначає коло осіб, які є розпорядниками зазначеної інформації, до яких Донецька обласна рада не відноситься, а відтак немає повноважень для надання для ознайомлення проекту даної Угоди.
Стосовно позовних вимог в частині визнання неправомірними та скасування рішень постійних комісій обласної ради, то оскільки рішення постійних комісій не носять обов'язкового характеру, такі рішення не є рішеннями органу місцевого самоврядування у розумінні КАС України, відтак, такі рішення не можуть оскаржуватися в порядку адміністративного судочинства, що обумовлює висновок про відмову у задоволенні позову в цій частині.
Що стосується позовних вимог щодо визнання протиправними дій Міністра екології та природних ресурсів України та визнання протиправною бездіяльності Міністерства екології та природних ресурсів України і Державної служби екології та надр України, то суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку, що перебування то виступ Міністра екології та природних ресурсів України на засіданні обласної ради 16.01.2013 р. узгоджується з нормами Регламенту, відбувся на запрошення Донецької обласної ради для повного та всебічного з'ясування суті питання та прийняття рішення щодо погодження проекту Угоди про розподіл вуглеводнів. В ході розгляду справи не встановлено будь-яких фактів, які б підтверджували доводи позивача щодо протиправності дій відповідача.
За таких обставин судова колегія дійшла висновку, що при вирішенні справи судами першої та апеляційної інстанцій вірно застосовані норми матеріального та процесуального права. Доводи касаційної скарги висновків суду не спростовують. За таких обставин підстав для задоволення касаційної скарги судова колегія не вбачає.
Згідно із ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.
Керуючись статтями 220, 220-1, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України
Касаційну скаргу ОСОБА_4 відхилити, а постанову Донецького окружного адміністративного суду від 03.10.2013р. та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 20.11.2013р. залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута в порядку ст.ст. 235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: