Харківський окружний адміністративний суд 61004, м. Харків, вул. Мар'їнська, 18-Б-3, inbox@adm.hr.court.gov.ua
Харків
03 березня 2015 р. №820/1267/15
Харківський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Тітова О.М.,
при секретарі судового засідання - Костіної А.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за адміністративним позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Комунального закладу "Харківський спеціальний навчально-виховний комплекс" Харківської обласної ради про визнання дій протиправними та зобов'язання чинити дії, -
Позивач звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовною заявою, в якій просить суд:
1) визнати неправомірними дії Комунального закладу "Харківський спеціальний навчально-виховний комплекс" Харківської обласної ради, що виявились у ненаданні повної та точної інформації на запит фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 про надання публічної інформації № 5 від 14.01.2015р.;
2) зобов'язати Комунальний заклад "Харківський спеціальний навчально-виховний комплекс" Харківської обласної ради надати Фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 інформацію, що запитувалася ним в інформаційному запиті № 5 від 14.01.2015р., а саме:
- з якими суб'єктами господарювання Комунальний заклад "Харківський спеціальний навчально-виховний комплекс" Харківської обласної ради уклав угоди на постачання продуктів харчування та продовольчої сировини на 2015 рік, а також які продукти харчування та за якими цінами за одиницю товару закуповує Комунальний заклад "Харківський спеціальний навчально-виховний комплекс" Харківської обласної ради на 2015 рік;
- надати завірені належним чином копії договорів на закупівлю продуктів харчування та продовольчої сировини на 2015 рік з додатками до них;
- інформацію про те, що саме стало підставою для укладення договорів на постачання продуктів харчування та продовольчої сировини саме з тими суб'єктами господарювання, з якими вказані договори були укладені;
- інформацію, що саме стало обґрунтуванням для укладення договорів на постачання продуктів харчування та продовольчої сировини саме за тими цінами за одиницю товару, які були визначені в укладених між Комунальним закладом "Харківський спеціальний навчально-виховний комплекс" Харківської обласної ради та суб'єктами господарювання договорах про постачання продуктів харчування.
В обґрунтування позовних вимог, Позивач зазначив, що 14.01.2015 року звернувся із інформаційним запитом до Комунального закладу "Харківський спеціальний навчально-виховний комплекс" Харківської обласної ради, в якому просив надати інформацію з якими саме суб'єктами господарювання відповідач укладав угоди на постачання продуктів харчування та продовольчої сировини на 2015 рік, також надати належним чином завірені копії цих договорів та вказати підстави, через врахування яких укладено ці договори. Листом від 23.01.2015 року Відповідач відмовив Позивачу у наданні запитуваної інформації. На думку Позивача такі дії Відповідача суперечать приписам та положенням Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Позивач, Фізична особа-підприємець ОСОБА_1, в судове засідання не прибув, про час, дату та місце розгляду справи був повідомлений належним чином, уповноважений представник звернувся до суду з заявою про розгляд справи без його участі, зазначивши, що позовні вимоги підтримує в повному обсязі.
Представник Відповідача, Комунального закладу "Харківський спеціальний навчально-виховний комплекс" Харківської обласної ради, в судове засідання не прибув, проте через канцелярію суду надав клопотання про розгляд справи у відсутність уповноваженого представника, вважає адміністративний позов необґрунтованим та просив суд відмовити у задоволенні позовних вимог згідно наданих письмових заперечень.
Суд вважає, що перешкод для розгляду справи немає, а саме: відсутня потреба заслухати свідка чи експерта; особи, які беруть участь у справі, були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, а тому справу слід розглянути за наявними в ній матеріалами в порядку письмового провадження з огляду на ч. 6 ст. 128 КАС України.
Відповідно до ч.1 ст. 41 КАС України, у разі неявки у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі, чи якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності осіб, які беруть участь у справі (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Дослідивши матеріали справи, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок наявних у справі доказів у їх сукупності, суд встановив наступне.
14.01.2015 року Позивач звернувся із інформаційним запитом №5 до Комунального закладу "Харківський спеціальний навчально-виховний комплекс" Харківської обласної ради, в якому просив надати інформацію, з якими суб'єктами господарювання Комунальний заклад "Харківський спеціальний навчально-виховний комплекс" Харківської обласної ради уклав угоди на постачання продуктів харчування та продовольчої сировини на 2015 рік, а також, які продукти харчування та за якими цінами за одиницю товару закуповує Комунальний заклад "Харківський спеціальний навчально-виховний комплекс" Харківської обласної ради на 2015 рік; надати завірені належним чином копії договорів на закупівлю продуктів харчування та продовольчої сировини на 2015 рік з додатками до них; інформацію про те, що саме стало підставою для укладення договорів на постачання продуктів харчування та продовольчої сировини саме з тими суб'єктами господарювання, з якими вказані договори були укладені; інформацію, що саме стало обґрунтуванням для укладення договорів на постачання продуктів харчування та продовольчої сировини саме за тими цінами за одиницю товару, які були визначені в укладених між Комунальним закладом "Харківський спеціальний навчально-виховний комплекс" Харківської обласної ради та суб'єктами господарювання договорах про постачання продуктів харчування (а.с. 9).
Листом від 23.01.2015 року №41 директор Комунального закладу "Харківський спеціальний навчально-виховний комплекс" Харківської обласної ради повідомив позивача, що у відповідності до ч. 1 ст. 7 Закону України "Про доступ до публічної інформації" доступ до інформації, яка є конфіденційною, може обмежуватись фізичною або юридичною особою (крім суб'єктів владних повноважень). Така інформація може поширюватись лише у порядку, визначеному такими особами, за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. У відповідності до змісту вказаної норми закону інформація, вказана у ч.5 ст. 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" не є виключенням з переліку інформації, яка може бути визнана конфіденційною. Оскільки запрошувана інформація фізичною особою - підприємцем ОСОБА_1 стосується не лише Комунального закладу "Харківський спеціальний навчально-виховний комплекс" Харківської обласної ради, як розпорядника інформації, але й осіб, з якими укладено договори про придбання продукції для державних потреб, інформація, яка стосується цих договорів та їх змісту, є конфіденційною і може бути надана тільки з дозволу відповідних осіб (а.с.10).
Перевіряючи правомірність дій відповідача щодо не надання повної відповіді на інформаційний запит позивача, а також юридичну та фактичну обґрунтованість мотивів, які покладені відповідачем в основу оскаржуваної відповіді, суд дійшов наступного висновку.
Суд зазначає, що правовідносини, які складаються у сфері розгляду звернень суб'єктів стосовно отримання публічної інформації, врегульовані Конституцією України, Законами України "Про інформацію", "Про доступ до публічної інформації" та відповідними спеціальними законами.
Відповідно до ст.1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" публічна інформація визначається як відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Згідно до ст. 12 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачено, що суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації.
З положень п.1 ч.1 ст. 13 Закону України "Про доступ до публічної інформації" вбачається, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.
Положеннями ст.14 Закону України "Про доступ до публічної інформації" на розпорядників публічної інформації покладені обов'язки: 1) оприлюднювати інформацію про свою діяльність та прийняті рішення; 2) систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні; 3) вести облік запитів на інформацію; 4) визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо; 5) мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації; 6) надавати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації.
З огляду на вищенаведені норми права можна виокремити такі ознаки публічної інформації: готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством; заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація; така інформація знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації; інформація не може бути публічною, якщо створена суб'єктом владних повноважень не під час виконання ним своїх обов'язків; інформація не може бути публічною, якщо створена не суб'єктом владних повноважень.
За відсутності перелічених ознак така інформація не належить до публічної.
Оскільки положеннями згаданого акту законодавства не визначено змісту поняття "інформація", то суд, керуючись ч.7 ст.9 Кодексу адміністративного судочинства України, при вирішенні даного адміністративного спору вважає за можливе застосувати приписи Закону України "Про інформацію", відповідно до ст.1 якого під інформацією законодавець розуміє будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.
Проаналізувавши положення Закону України "Про доступ до публічної інформації" та Закону України "Про інформацію", суд відзначає, що законодавцем на суб'єктів владних повноважень та розпорядників публічної інформації покладено обов'язок надавати на запити зацікавлених осіб вже реально існуючу на момент отримання запиту (тобто раніше створену і в силу цього вже наявну в розпорядженні) інформацію, але обов'язком створювати нову (тобто таку, якої раніше не існувало) інформацію суб'єкти владних повноважень згідно з законом не обтяжені.
При цьому, положеннями ч.1 ст.19 Закону України "Про доступ до публічної інформації", де зазначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
Тобто, положення Закону України "Про доступ до публічної інформації" поширюються виключно на ті правовідносини, в яких на момент отримання відповідного запиту суб'єкт владних повноважень в результаті реалізації управлінської функції вже мав в своєму розпорядженні певну інформацію, котра підпадає під визначення публічної.
Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб'єктом владних повноважень у процесі виконання ним своїх обов'язків. Щодо не суб'єктів владних повноважень, то вони можуть бути тільки розпорядниками такої інформації.
Відповідно до ст. 5 Закону України "Про доступ до публічної інформації" доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.
Крім того, суд вважає за необхідне зауважити, що ч. 1 ст. 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначено, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.
З урахуванням викладеного вище, суд дійшов висновку, що Комунальний заклад "Харківський спеціальний навчально-виховний комплекс" Харківської обласної ради не є суб'єктом владних повноважень у розумінні п.7 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України, а є розпорядником наявної у нього відповідної публічної інформації.
Щодо вимог Позивача надати копії договорів з додатками, суд вважає за необхідним зауважити, що оскільки Відповідач не є суб'єктом владних повноважень та не виконує владних управлінських функцій, тому інформація (договори та додатки) є результатом діяльності Відповідача не як суб'єкта владних повноважень, а як учасника господарських правовідносин та не вважається публічною.
Крім того, у договорах міститься інформація з обмеженим доступом про фізичних осіб (ідентифікаційний номер, адреса місця реєстрації, телефони тощо) та юридичних осіб.
Відповідно до ч. 1. ст. 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" інформацією з обмеженим доступом є, зокрема конфіденційна інформація. Конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Розпорядники інформації, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини (ст. 7 Закону України "Про доступ до публічної інформації").
Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 21 Закону України "Про інформацію" інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою. Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом.
Відповідно до ст. 2 Закону України "Про захист персональних даних" персональні дані - відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована. Зазначимо, що інформація про ідентифікаційний номер, адресу місця реєстрації та телефон є персональними даними фізичної особи.
Згідно з ч.ч.1. 2. ст. 14 Закону України "Про захист персональних даних" поширення персональних даних передбачає дії щодо передачі відомостей про фізичну особу за згодою суб'єкта персональних даних.
Отже, враховуючи, що окрім прізвищ, імен, по батькові фізичних осіб та найменувань юридичних осіб в договорах міститься інформація з обмеженим доступом (персональні данні та інформація, доступ до якої обмежено юридичною особою), положення вищевказаних нормативно-правових актів покладають на Відповідача обов'язок захищати таку інформацію від неправомірного доступу, розголошення тощо.
Надання Відповідачем інформації, яка є конфіденційною нерозривно пов'язано з втручанням (правомірним/допустимим/протиправним) в особисте життя особи, щодо якої така інформація розповсюджується.
Право особи на таємницю особистого життя; захист від свавільного чи незаконного втручання в особисте і сімейне життя гарантовано кожному ст. 301 Цивільного кодексу України, ст. 8, 18 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, п. 2 ст. 29 Загальної декларації прав людини, ст. 17 Міжнародного Пакта про громадянські та політичні права.
Можливість отримання інформації про особу без її згоди може мати місце лише у випадках, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. Такі дії допускаються винятково у визначених законом випадках в обсязі, обумовленому лише інтересами національної безпеки, територіальної цілісності, економічного добробуту, для охорони здоров'я населення, громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, захисту репутації або прав інших людей, а також для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
В той же час, збирання, зберігання, використання і поширення конфіденційної інформації про особу, без попередньої згоди цієї особи, має ознаки неправомірного втручання її в особисте життя, а надання Позивачеві копій договорів, що містять вказану інформацію може зашкодити правам та законним інтересам фізичних та юридичних осіб.
Законом України "Про доступ до публічної інформації" не передбачено обов'язку розпорядника будь-яким чином прикривати інформацію з обмеженим доступом, яка міститься в документах (заклеювати, заштриховувати тощо). Більш того, для закриття положень договору, що містять інформацію з обмеженим доступом, розпоряднику фактично необхідно створити новий документ. Як вже було зазначено, Закон України "Про доступ до публічної інформації" не покладає такого обов'язку на Відповідача.
Крім того, якщо б на Відповідача був покладений обов'язок надати вказану інформацію, копії договорів, повинні відповідати оригіналу. Тобто, здійснення будь-яких виправлень, закреслень в договорах не допускається.
Згідно з п. 2 ч. 5 ст. 19 Закону України "Про доступ до публічної інформації" запит на інформацію має містити, серед іншого, загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит.
З аналізу запиту Позивача вбачається, що він не містить у собі прохання надати конкретну публічну інформацію, а лише є проханням надати якусь інформацію у вигляді усіх договорів та додатків. Суд зазначає, що оскільки положеннями діючого законодавства не визначено поняття додаток до договору, додатком може виступати будь-який документ, визначений сторонами у якості додатку.
Щодо вимог Позивача надати інформацію стосовно суб'єктів господарювання, продуктів харчування, продовольчої сировини та цін, а також інформацію у формі обґрунтування підстав укладення договорів з постачальником та за відповідними цінами, судом встановлено, що на час отримання запиту від Фізичної особи підприємця ОСОБА_1, Комунальний заклад "Харківський спеціальний навчально-виховний комплекс" Харківської обласної ради не має у своєму розпорядженні зведеної, відображеної та задокументованої будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформації про контрагентів, закуплених протягом 2015 року продуктів харчування та цін на них, і відповідно про перелік підстав для укладення договорів та підстав для визначення цін, а також перелік документів, що вимагаються від постачальників.
З аналізу положень ст. 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" та ст. 1 Закону України "Про інформацію" вбачається, що законодавцем на розпорядників публічної інформації покладено обов'язок надавати на запити зацікавлених осіб вже реально існуючу на момент отримання запиту (тобто раніше створену і, в силу цього, вже наявну в розпорядженні) інформацію.
Разом з тим, Закон України "Про доступ до публічної інформації" не зобов'язує Відповідача у відповідь на запит створювати нову (тобто таку, якої раніше не існувало) інформацію шляхом складення певного переліку підстав для укладення договорів та підстав визначення цін в них, а також переліку документів, що вимагаються від постачальників або надавати інформацію, яка потребує створення в інший спосіб, у тому числі в формі переліків, звітів, таблиць тощо.
Такий висновок підтверджується положеннями ч. 1 ст. 19 Закону України "Про доступ до публічної інформації", де зазначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Вказане означає, що положення Закону України "Про доступ до публічної інформації" поширюються виключно на ті правовідносини, в яких на момент отримання відповідного запиту розпорядник вже мав в своєму володінні певну інформацію, котра підпадає під визначення публічної.
З врахуванням вищевикладеного, повно і всебічно з'ясувавши обставини, які мають значення для правильного вирішення справи, оцінюючи наявні в справі докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні на предмет належності, допустимості та достовірності кожного доказу окремо, а також достатності та взаємного зв'язку доказів у їх сукупності, як того вимагає процесуальне законодавство, проаналізувавши норми матеріального права, які належить застосувати до спірних правовідносини, суд вважає позовні вимоги такими, що не підлягають задоволенню.
Згідно з положеннями ст. 94 КАС України, у разі відмови у задоволенні позову, понесені позивачем судові витрати з відповідача не присуджуються.
На підставі викладеного, керуючись ст. 19 Конституції України, ст.ст. 7-11, 69-71, 159, 160- 163, 186, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
В задоволенні адміністративного позову Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Комунального закладу "Харківський спеціальний навчально-виховний комплекс" Харківської обласної ради про визнання дій протиправними та зобов'язання чинити дії - відмовити.
Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення протягом десяти днів з дня її проголошення, у разі застосування судом частини третьої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Якщо суб'єкта владних повноважень у випадках та порядку, передбачених частиною четвертою статті 167 Кодексу адміністративного судочинства України, було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Суддя Тітов О.М.