25 березня 2015 року Справа № 876/2484/14
Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Онишкевича Т.В.,
суддів Дяковича В.П., Іщук Л.П.,
з участю секретаря судових засідань Гелецького П.В.,
прокурор Шимків Н.М.,
представника відповідача Мельника А.І.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Львівської обласної ради на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 20 січня 2014 року за позовом заступника прокурора Львівської області до Львівської обласної ради, третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Львівська обласна державна адміністрація про визнання протиправним та скасування рішення,
18 грудня 2013 року заступник прокурора Львівської області (далі - Прокурор) звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому після уточнення своїх вимог просив визнати протиправними та скасувати п.1 (підп.1, 2, 3, 4) рішення Львівської обласної ради (далі - Рада) від 17.12.2013 року № 931 «Про посилення контролю за роботою Львівської обласної державної адміністрації» та результати голосування з вказаного питання.
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 20 січня 2014 року у справі № 813/9480/13-а позов було задоволено частково. Визнано протиправним і скасовано п. 1 (підп. 1, 2, 3, 4) рішення Ради від 17.12.2013 року № 931 «Про посилення контролю за роботою Львівської обласної державної адміністрації». У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
У поданій апеляційній скарзі Рада просить зазначену постанову скасувати, покликаючись на те, що суд дійшов хибного висновку про перевищення Радою своїх повноважень і підстав для скасування пп. 1, 2, 3, 4 п. 1 оскаржуваного рішення від 17.12.2013 року № 931 «Про посилення контролю за роботою Львівської обласної державної адміністрації» немає.
Представник відповідача у ході апеляційного розгляду підтримав вимоги, викладені у апеляційній скарзі, та просив задовольнити їх у повному обсязі.
Прокурор заперечила обґрунтованість доводів апелянта та просила залишити постанову суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.
Представник третьої особи Львівської обласної державної адміністрації на виклик апеляційного суду не прибув, що не перешкоджає розгляду справи відповідно до ч. 4 ст. 196 КАС України.
Заслухавши суддю-доповідача та учасників процесу, перевіривши матеріали справи та доводи апелянта у їх сукупності, апеляційний суд приходить до переконання, що подана апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких мотивів.
Частково задовольняючи позов Прокурора, суд першої інстанції виходив із того, що прийняте Радою рішення від 17.12.2013 року № 931 «Про посилення контролю за роботою Львівської обласної державної адміністрації» у частині пп. 1, 2, 3, 4 п. 1 виходить за межі повноважень, визначених Законами України «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування в Україні». Вимоги про визнання протиправним та скасування результатів голосування не можуть бути задоволені, оскільки становлять невірний спосіб захисту позивачем порушеного права.
Даючи правову оцінку оскаржуваному судовому рішенню та доводам апелянта, що викладені у апеляційній скарзі, суд апеляційної інстанції виходить із таких міркувань.
За правилами ч. 6 ст. 118 Конституції України місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.
Згідно із ч. 3 ст. 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.
Приписами ч. 3 ст. 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» встановлено, що місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень.
Голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень (ч. 6 ст. 34 вказаного Закону).
Пунктом 28 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішується питання заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень.
Приписами ч. 1 ст. 72 вказаного Закону передбачено, що місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.
На підставі системного аналізу вказаних правових норм апеляційний суд вважає, що чинним законодавством прямо передбачена можливість делегування районними та обласними радами частини своїх повноважень відповідним місцевим державним адміністраціям, які є підзвітні та підконтрольні їм у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.
Процес делегування повноважень охоплює передавання повноважень, прийняття відповідальності за їх реалізацію та підзвітність суб'єкта, якому певні повноваження були делеговані, перед суб'єктом, який такі повноваження делегував.
Радою було прийнято оспорюване рішення від 17.12.2013 року № 931 «Про посилення контролю за роботою Львівської обласної державної адміністрації», у п. 1 якого Львівську обласну державну адміністрацію (О.Сало) було зобов'язано:
- здійснювати делеговані Радою повноваження під безпосереднім контролем Львівської обласної ради, керівників її структурних підрозділів та голів профільних депутатських комісій;
- надавати оперативну інформацію щодо стану виконання делегованих повноважень;
- забезпечувати щоквартальне звітування керівників структурних підрозділів щодо стану виконання делегованих повноважень;
- щорічно, до лютого, звітувати на сесії Ради про стан виконання делегованих повноважень.
Чинним законодавством (п. 28 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») встановлено лише одне обмеження щодо можливої форми контролю районними та обласними радами за відповідними державним адміністраціями щодо реалізації делегованих повноважень, а саме про заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради.
У пп. 4 п. 1 оспорюваного рішення Ради від 17.12.2013 року № 931 у відповідності до вказаної правової норми передбачено звітувати на сесії Ради про стан виконання делегованих повноважень.
При цьому інших обмежень щодо можливих форм контролю Ради, як суб'єкта публічно-правових відносин, який делегував виконання частини своїх повноважень відповідній державній адміністрації, за повнотою та правильністю їх реалізації, законодавством не встановлено.
За правилами ч. 1 ст. 75 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами. Вони періодично, але не менш як два рази на рік, інформують населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними громадами про свою діяльність.
Відтак, на переконання апеляційного суду, Рада вправі контролювати виконання делегованих нею повноважень для можливості надання звіту відповідній територіальній громаді і зазначені у оспорюваному рішенні від 17.12.2013 року № 931 форми такого контролю, встановлені правомірно, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, та обґрунтовано, а висновок суду першої інстанції про перевищення відповідачем своїх повноважень не відповідає фактичним обставинам справи
Таким чином, оскільки при вирішенні даного публічно-правового спору судом першої інстанції було допущено порушення норм матеріального права, а мотиви, з яких виходив суд під час ухвалення свого рішення, не відповідають фактичним обставинам справи, оскаржувана постанова підлягає скасуванню з прийняттям нової про відмову у задоволенні позову.
Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України апеляційний суд,
апеляційну скаргу Львівської обласної ради задовольнити.
Скасувати постанову Львівського окружного адміністративного суду від 20 січня 2014 року у справі № 813/9480/13-а та прийняти нову, якою у задоволенні позову заступника прокурора Львівської області відмовити.
Присудити з Державного бюджету України на користь Львівської обласної ради 36 (тридцять шість) грн. 54 коп. сплаченого судового збору.
Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складання у повному обсязі шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий суддя Т.В.Онишкевич
Судді В.П.Дякович
Л.П.Іщук
Постанова у повному обсязі складена 27 лютого 2015 року.