ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01601, м. Київ, вул. Командарма Каменєва 8, корпус 1
м. Київ
10 лютого 2015 року 17:00 № 826/20508/14
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії:
головуючого судді Шулежка В.П.,
судді Амельохіна В.В.,
судді Погрібніченка І.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 до Кабінету Міністрів України, Служби безпеки України, Національної академії наук України, за участю третіх осіб - Президента України Порошенка Петра Олексійовича, Верховної Ради України, ОСОБА_7 про спонукання виконати п. 2 Указу Президента України №75/2010 від 28.01.2010р. «Про вшанування учасників боротьби за незалежність України у XX столітті»,
З позовом до Окружного адміністративного суду міста Києва звернулись ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1.), ОСОБА_2 (надалі - ОСОБА_2.), ОСОБА_3 (надалі - ОСОБА_3.), ОСОБА_4 (надалі - ОСОБА_4.) до Кабінету Міністрів України (надалі також відповідач 1), Служби безпеки України (надалі - СБУ, відповідач 2), Національної академії наук України (надалі - НАН України, відповідач 3), за участю третіх осіб - Президента України Порошенка Петра Олексійовича, Верховної Ради України, ОСОБА_7 (надалі також треті особи) про спонукання виконати п. 2 Указу Президента України №75/2010 від 28.01.2010р. «Про вшанування учасників боротьби за незалежність України у XX столітті».
Свої позовні вимоги позивач обґрунтовує тим, що Указом Президента України №75/2010 від 28.01.2010р. доручено Кабінету Міністрів України розробити разом із СБУ та за участю НАН України і внести в установленому порядку на розгляд Верховної Ради України проект Закону України «Про правовий статус учасників боротьби за незалежність України у XX столітті», проте, відповідачами допущено протиправну бездіяльність і на даний момент вказаний Указ Президента залишається невиконаним.
У судовому засіданні ОСОБА_1, який також є представником за довіреністю ОСОБА_4, та ОСОБА_2 позовні вимоги підтримали повністю, просили суд позов задовольнити.
ОСОБА_3 у судове засідання не прибула, подала до суду клопотання про розгляд справи без її присутності, та зазначила, що позовні вимоги підтримує в повному обсязі.
Представник Кабінету Міністрів України у судовому засіданні проти задоволення позовних вимог заперечував у повному обсязі з підстав, викладених у письмових запереченнях проти позову та зазначив суду, що в п. 2 Указу перераховані особи, яким він адресований, а саме установи та органи державної влади, а не невизначене коло осіб. Таким чином, відсутність в Указі встановленого кола прав та обов'язків, що поширюються на невизначене коло осіб, позбавляє можливості віднести Указ до нормативно-правових актів. Оскаржуваний Указ не зобов'язує позивача, інших фізичних чи юридичних осіб до вчинення конкретних дій щодо визнання перерахованих в п. 1 Указу формувань та їх учасників борцями за незалежність України у XX столітті, в тому числі, не зобов'язує позивача вшановувати їх у будь-якій формі, тому посилання позивача на виникнення обов'язку проявляти відповідне ставлення до перерахованих у п. 1 Указу формувань та їх учасників не може бути прийняте до уваги.
Представник СБУ у судовому засіданні проти задоволення позовних вимог заперечував у повному обсязі з підстав, викладених у письмових запереченнях та зазначив суду, що оскільки СБУ не є суб'єктом права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, виконання статті 2 Указу №75/2010 щодо підготовки і внесення пропозицій до Кабінету Міністрів України згідно з резолюціями керівництва СБУ доручено здійснити Управлінню роботи з особовим складом СБУ, Інституту дослідження проблем державної безпеки СБУ, Національній академії СБУ, Департаменту архівного забезпечення СБУ, а уповноваженим підрозділом для надання відповіді Кабінету Міністрів України визначено Управління правового забезпечення СБУ.
Представник відповідача 3 у судовому засіданні проти задоволення позовних вимог заперечував у повному обсязі та підтримав позицію Кабінету Міністрів України та СБУ.
Представники третіх осіб у судове засідання не прибули.
Верховна Рада України подала клопотання про розгляд справи без її представника.
ОСОБА_8 у своїй заяві про залучення його до справи у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, позовні вимоги підтримав повністю, зазначивши що протиправна бездіяльність відповідачів щодо невиконання п. 2 Указу Президента України порушує його законні права та інтереси, просив суд слухати справу за його відсутності.
Відповідно до приписів частини шостої статті 128 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але прибули не всі особи, які беруть участь у справі, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.
За таких обставин, з урахуванням вимог статті 128 Кодексу адміністративного судочинства України, суд прийшов до висновку про розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали судом встановлено наступне.
Президент України видав Указ від 28.01.2010р. №75/2010 «Про вшанування учасників боротьби за незалежність України у ХХ столітті» .
Згідно п. 1 Указу визнано учасниками боротьби за незалежність України у XX столітті осіб, які брали участь у політичній, партизанській, підпільній, збройній боротьбі за незалежність України, в тому числі у складі формувань Української Центральної Ради, Української Народної Республіки, Західно-Української Народної Республіки, Української Держави (Гетьманату), Української військової організації, Організації народної оборони «Карпатська Січ», Організації українських націоналістів, Української повстанської армії, Української головної визвольної ради та інших військових формувань, партій, організацій та рухів, що ставили за мету здобуття Україною державної незалежності.
Пунктом 2 вказаного Указу Кабінету Міністрів України постановлено розробити разом із СБУ та за участю НАН України і внести в установленому порядку на розгляд Верховної Ради України проект Закону України «Про правовий статус учасників боротьби за незалежність України у XX столітті».
Протоколом засідання Кабінету Міністрів України від 11.02.2010р. затверджено План організації виконання Указу Президента України від 28.01.2010р. №75/2010, згідно якого Інститут національної пам'яті, Мін'юст, Мінпраці, Мінфін, Мінекономіки, НАН України та СБУ зобов'язано до 28.03.2010р. розробити відповідний законопроект та подати його в установленому порядку до Кабміну.
Так, згідно підпункту 2 пункту 1 Плану головним виконавцем розробки законопроекту «Про правовий статус учасників боротьби за незалежність України у XX столітті» визначено Інститут національної пам'яті України.
З матеріалів справи вбачається, що СБУ 17.02.2010р. на виконання п. 2 Указу Президента України від 28.01.2010р. №75/2010 та п. 1 Плану надіслала свої пропозиції до Кабінету Міністрів України та Інституту національної пам'яті України.
В свою чергу, Інститутом національної пам'яті України у 2010 році розпочато підготовку законопроекту, але Указом Президента України від 09.12.2010р. №1085 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» Інститут був ліквідований як центральний орган виконавчої влади, у зв'язку з чим робота над законопроектом була зупинена.
Як видно з листа-відповіді Українського інституту національної пам'яті від 12.09.2014р. на звернення ОСОБА_1 щодо виконання Указу Президента України від 28.01.2010р. №75/2010, на даний момент Український інститут національної пам'яті перебуває у стадії реорганізації у центральний орган виконавчої влади.
Вказаним листом повідомлено, що гідне вшанування учасників боротьби за незалежність України у ХХ столітті буде одним із пріоритетів діяльності Інституту.
В той же час, на момент розгляду справи по суті п. 2 Указу Президента України від 28.01.2010р. №75/2010 не виконано, проект Закону «Про правовий статус учасників боротьби за незалежність України у XX столітті» у встановленому порядку на розгляд Верховної Ради України не внесено.
Оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді в судовому засіданні всіх обставин справи в їх сукупності, та враховуючи, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень, суд дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог виходячи з наступного.
Відповідно до ст. 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно положень ст. 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.
Відповідно до положень ст. 113 Конституції України (у редакції, що була чинна на момент видання Указу) Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції України. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України.
Згідно пункту 1 параграфа 1 розділу 1 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007р. №950 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 09.11.2011р.№1156) Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим і місцеві держадміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність зазначених органів.
Відповідно до пункту 5 параграфа 1 розділу 1 Регламенту Кабмін має право законодавчої ініціативи у Верховній Раді.
Відповідно до пункту 1 параграфа 66 глави 1 розділу 6 Регламенту розроблення законопроектів, що подаються до Верховної Ради Кабінетом Міністрів у порядку законодавчої ініціативи, здійснюється відповідно до перспективних і поточних планів законопроектних робіт, завдань, визначених законами України, актами Президента України та постановами Верховної Ради, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів та дорученнями Прем'єр-міністра.
Окрім того, відповідно до положень статей 1 та 2 Закону України «Про Службу безпеки України» № 2229-XII від 25.03.1992р., у редакції, чинній на момент видання Указу, Служба безпеки України підпорядкована Президенту України.
На Службу безпеки України покладається у межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці.
Відповідно до ст.. 1 Закону України «Про особливості правового режиму діяльності Національної академії наук України, галузевих академій наук та статусу їх майнового комплексу» № 3065-III від 07.02.2002р. Національна академія наук України є вищою державною науковою організацією України, яка організовує і здійснює фундаментальні та прикладні наукові дослідження, а також координує проведення фундаментальних досліджень у наукових установах та організаціях України.
Відповідно до Статуту НАН України, затвердженого загальними зборами НАН України 05.04.2002р. та зареєстрованого наказом Міністерства юстиції України 11.06.2002р. № 47/5, НАН України є вищою державною науковою організацією України, що заснована на державній власності та користується правами самоврядності. НАН України діє у відповідності із чинним законодавством України та цим Статутом.
Згідно положень Статуту, основними завданнями НАН України є, зокрема, організація, проведення та координація наукових досліджень з фундаментальних і прикладних проблем природничих, технічних і соціогуманітарних наук.
Таким чином, суд приходить до висновку, що Указ від 28.01.2010р. №75/2010, яким зобов'язано Кабінет Міністрів України розробити разом із СБУ та за участю НАН України і внести в установленому порядку на розгляд Верховної Ради України проект Закону України «Про правовий статус учасників боротьби за незалежність України у XX столітті» є обов'язковим для виконання.
Зокрема, судом встановлено, що вказаний Указ виданий Президентом України враховуючи результати проведених наукових досліджень, визнаючи на державному рівні видатну роль учасників боротьби за незалежність України у XX столітті та з метою їх вшанування, відновлення історичної справедливості та правдивої історії українського визвольного руху XX століття.
При цьому, саме по собі визнання Президентом України в Указі учасниками боротьби за незалежність України у XX столітті певних категорій осіб (осіб, які брали участь у політичній, партизанській, підпільній, збройній боротьбі за незалежність України, в тому числі у складі формувань Української Центральної Ради, Української Народної Республіки, Західно-Української Народної Республіки, Української Держави (Гетьманату), Української військової організації, Організації народної оборони «Карпатська Січ», Організації українських націоналістів, Української повстанської армії, Української головної визвольної ради та інших військових формувань, партій, організацій та рухів, що ставили за мету здобуття Україною державної незалежності) автоматично не наділяє вказаних осіб певним юридичним статусом і, відповідно, не створює для підприємств, установ, організацій та інших осіб обов'язку вживати певні дії або утримуватися від певних дій по відношенню до формувань, перерахованих в п. 1 Указу, а також їх учасників.
Разом з тим, не дивлячись на те, що Указ Президента України на час судового розгляду справи і прийняття рішення судом по суті є чинним, в матеріалах справи відсутні будь-які докази виконання відповідачами вимог Указу, як і відсутні докази неможливості виконання вказаного Указу.
Щодо тверджень СБУ про те, що СБУ не є суб'єктом права законодавчої ініціативи суд зазначає наступне.
У відповідності до положень ст. 93 Конституції України та ст. 89 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» суб'єктами права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України є Президент України, народні депутати України та Кабінет Міністрів України.
Дійсно, з матеріалів справи вбачається, що відповідачем 2 згідно з резолюціями керівництва СБУ доручено здійснити Управлінню роботи з особовим складом СБУ, Інституту дослідження проблем державної безпеки СБУ. Національній академії СБУ, Департаменту архівного забезпечення СБУ дії щодо підготовки і внесення пропозицій до Кабінету Міністрів України, а уповноваженим підрозділом для надання відповіді Кабінету Міністрів України визначено Управління правового забезпечення СБУ.
В той же час, позивачі не заявляють позовних вимог щодо визнання дій або бездіяльності СБУ протиправними, а лише зазначають про невиконання Указу Президента в цілому.
Окрім того, щодо тверджень Кабінету Міністрів України, що відсутність в Указі встановленого кола прав та обов'язків, що поширюються на невизначене коло осіб, позбавляє можливості віднести Указ до нормативно-правових актів, а отже, позивачі не мають законних підстав для його оскарження, суд зазначає наступне.
Аналіз оскаржуваного Указу не дає підстав для висновку про його нормативно-правову природу, у зв'язку з чим суд не знайшов підстав для розгляду справи в порядку ст. 171 КАС України.
Станом на день прийняття рішення по справі спеціального закону щодо нормативно-правових актів не прийнято, проте визначення нормативно-правового акту міститься у Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведенні їх державної реєстрації, затвердженого наказом Мін'юсту від 12.04.2005р. №34/5.
Зокрема, згідно Порядку нормативно-правовим актом є офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законодавством формі, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування.
Згідно рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 р. №7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування)" до нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27.12.2001р. №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991р. (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року №2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).
Оскаржуваний Указ вказаним ознакам не відповідає, оскільки не встановлює норми права, що регулюють певні суспільні відносини, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.
Зокрема, п. 1 Указу містить формулювання «визнати учасниками боротьби за незалежність» України у XX столітті осіб, які приймали участь у певних формуваннях.
При цьому, як уже зазначалось судом, саме по собі визнання Президентом України в Указі учасниками боротьби за незалежність України у XX столітті певних категорій осіб автоматично не наділяє вказаних осіб певним юридичним статусом і, відповідно, не створює для підприємств, установ, організацій та інших осіб обов'язку вживати певні дії або утримуватися від певних дій по відношенню до формувань, перерахованих в п. 1 Указу, а також їх учасників. Для надання певному колу осіб юридичного статусу необхідно це питання врегулювати на законодавчому рівні шляхом прийняття Закону, що визначає особливості статусу даної категорії громадян.
Пунктами 2-5 Указу надано доручення Кабінету Міністрів України, СБУ , НАН України, іншим установам та органам державної влади внести на розгляд парламенту проект відповідного Закону України та здійснити інші заходи на виконання п. 1 Указу.
Тобто, певний юридичний статус учасникам боротьби за незалежність України у XX столітті має бути наданий шляхом його встановлення у відповідному Законі України, тоді як оскаржуваний Указ містить лише доручення його розробити та прийняти.
Відповідно, особами, яким він адресований, є саме установи та органи державної влади, перераховані в п. 2-5 Указу, а не невизначене коло осіб.
Відсутність в Указі встановленого кола прав та обов'язків, що поширюються на невизначене коло осіб, позбавляє можливості віднести Указ до нормативно-правових актів.
В той же час, невиконання вимог Указу Президента України, порушує безпосередньо права та законні інтереси осіб, які являються учасниками боротьби за незалежність України.
Враховуючи зазначене, суд приходить до висновку, що на момент розгляду справи по суті п. 2 Указу Президента України від 28.01.2010р. №75/2010 не виконано, проект Закону «Про правовий статус учасників боротьби за незалежність України у XX столітті» у встановленому порядку не розроблено та на розгляд Верховної Ради України не внесено.
Разом з тим, адміністративний суд у даному випадку, з огляду на положення частини 2 статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України, може тільки спонукати відповідачів до вчинення певних дій, шляхом їх зобов'язання вчинити певні дії, оскільки у даному випадку відповідачі не виконали покладені на них зобов'язання, чим допустили протиправну бездіяльність, що призвела до порушень прав позивачів та їх звернення із адміністративним позовом до суду за захистом порушеного права.
З урахуванням вищевикладеного, суд вважає за необхідне зобов'язати відповідачів до вчинення таких дій.
Відповідно до ч. 1, 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Враховуючи викладене, беручи до уваги той факт, що відповідачі по справі, як суб'єкти владних повноважень не довели суду безпідставності вимог позивачів, суд приходить до висновку про обґрунтованість позовних вимог і наявність підстав для їх задоволення.
Згідно з частиною першою статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати з Державного бюджету України (або відповідного місцевого бюджету, якщо іншою стороною був орган місцевого самоврядування, його посадова чи службова особа).
Керуючись ст.ст. 94, 158-163 КАС України суд,
Позовні вимоги ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 задовольнити повністю.
Зобов'язати Кабінет Міністрів України, Службу безпеки України, Національну академію наук України виконати п. 2 Указу Президента України №75/2010 від 28.01.2010р. «Про вшанування учасників боротьби за незалежність України у XX столітті».
Присудити з Державного бюджету України за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 понесені ними витрати по сплаті судового збору в розмірі 73,08 грн.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подачі до Окружного адміністративного суду міста Києва апеляційної скарги на постанову протягом десяти днів з дня отримання копії постанови. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає до Київського апеляційного адміністративного суду.
Якщо апеляційна скарга не була подана у строк, встановлений ст. 186 КАС України, постанова набирає законної сили після закінчення цього строку.
Головуючий суддя В.П. Шулежко
Суддя В.В. Амельохін
Суддя І.М. Погрібніченко