ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01601, м. Київ, вул. Командарма Каменєва 8, корпус 1
м. Київ
04 березня 2015 року № 826/18471/14
Окружний адміністративний суд міста Києва в складі головуючого судді Качура І.А., суддів Келеберди В.І., Данилишина В.М., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Національного агентства з акредитації України до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України про встановлення відсутності компетенції, визнання протиправними дій, зобов'язання утриматись від вчинення дій.
До Окружного адміністративного суду м. Києва звернулось Національне агентство з акредитації України (далі по тексту також - позивач) з позовом до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України (надалі також - відповідач), в якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просило:
- встановити відсутність повноважень у Міністерства економічного розвитку і торгівлі України щодо аналізування справ акредитованих НААУ органів з оцінки відповідності;
- визнати протиправними дії Гіленка О.П., члена аудиторської групи, заступника директора департаменту технічного регулювання та метрології Міністерства економічного розвитку і торгівлі України щодо втручання в діяльність з акредитації Національного агентства з акредитації України;
- зобов'язати Міністерство економічного розвитку і торгівлі України утриматися від втручання в діяльність з акредитації Національного агентства з акредитації України.
В обґрунтування позовних вимог позивач покликався на те, що структурним підрозділом відповідача - Департаментом технічного регулювання та метрології здійснено втручання у діяльність з акредитації, що полягало у вимаганні для вибіркового аналізу справ з акредитації органів сертифікації продукції, систем, персоналу, випробувальних, калібрувальних лабораторій усі матеріали по акредитованим органам з оцінки у відповідності до наведеного у листі від 05.11.2014р. № 4119 переліку.
Відповідач проти задоволення позову заперечував з мотивів необґрунтованості та безпідставності.
25.02.2015р. в судовому засіданні за згодою сторін ухвалено про продовження вирішення справи у письмовому провадженні відповідно до ч. 4 ст. 122 КАС України.
Розглянувши документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов висновку про те, що позов задоволенню не підлягає з огляду про наступне.
Матеріалами справи підтверджено, що відповідно до Порядку утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011р. №1001 та Плану проведення внутрішнього аудиту Мінекономрозвитку на друге півріччя 2014 року, затвердженого наказом Мінекономрорзвитку від 04.06.2014 № 651 Міністерством, наказом від 09.09.2014 № 1080 «Про проведення внутрішнього аудиту діяльності Національного агентства з акредитації України» було затверджено програму внутрішнього аудиту, утворено робочу групу, якій доручено провести у вересні - жовтні 2014 року аудит ефективності, аудит відповідності та фінансовий аудит НААУ на тему «Оцінка діяльності підприємства щодо внутрішнього контролю, ступеня виконання і досягнення цілей, законності та достовірності фінансової та бюджетної звітності, правильності ведення бухгалтерського обліку, дотримання актів законодавства, планів, процедур з питань стану збереження активів та управління державним майном».
Наказом Мінекономрозвитку від 30.10.2014 № 1283 до наказу Міністерства від 09.09.2014 № 1080 було внесено зміни в частині строків проведення аудиту, які узгоджувалися із вимогами пункту 7 Порядку № 1001 та 5.10 Порядку № 1155.
В подальшому, листом від 05.11.2014р. № 4119 Департаментом технічного регулювання та метрології здійснено втручання у діяльність з акредитації запропоновано позивачу для вибіркового аналізу справ з акредитації органів сертифікації продукції, систем, персоналу, випробувальних, калібрувальних лабораторій надати усі матеріали по таким акредитованим органам ТОВ «Орган сертифікації «ПЕРСОНАЛ-ЕКСПЕРТ», ТОВ «СТАНДАРТ - ЛП», ТОВ «АКРЕДО КОНСАЛТ», ТОВ «УКР-ТЕСТ-СТАНДАРТ», ТОВ «ТЕСТМЕТРСТАНДАРТ», ТОВ «Науково-дослідна компанія «САН-СТАНДАРТ», ТОВ «ДП «ЖИТОМИРСТАНДАРТ», Мале приватне підприємство «КАРТІ», ТОВ «Т.С.І. ГРУП», ТОВ «Торговий Дім «САГ», ТОВ «Всеукраїнська експертна служба «Укрекспертиза», ТОВ «НПП Міжнародні стандарти і системи», ТОВ «Харківський незалежний центр сертифікації», ТОВ «РІВНЕСТАНДАРТ», ТОВ «УКРПРОЬЛАБ», ТОВ «УКРСТАНДАРТ - ПЛЮС», ВЛ Дочірнього підприємства «Укрметстандарт» приватного підприємства Українська служба безпеки «Каскад» з оцінки.
Позивач вважав, що у Міністерства економічного розвитку і торгівлі України відсутні повноваження щодо витребовування вищевказаної інформації, яка в силу закону містить конфіденційну інформацію та щодо аналізування справ акредитованих НААУ органів з оцінки відповідності, а відтак такі дії є протиправними, з огляду про що позивач звернувся з даним позовом до Окружного адміністративного суду міста Києва.
Вирішуючи спір по суті суд виходив із наступного.
Національне агентство з акредитації України (далі - НААУ) діє на підставі Положення про Національне агентство з акредитації України, затвердженого наказом Мінекономрозвитку від 29.05.2012 № 646 (далі - Положення).
Згідно з пунктом 1 Положення НААУ є державною організацією, належить до сфери управління Мінекономрозвитку та проводить некомерційну господарську діяльність.
Правові основи управління об'єктами державної власності регламентовані приписами Закону України «Про управління об'єктами державної власності».
Відповідно до пункту 8 частини першої статті 6 Закону України «Про управління об'єктами державної власності» уповноважені органи управління відповідно до покладених на них завдань забезпечують проведення щорічних аудиторських перевірок окремо визначених державних підприємств і господарських структур.
Правовий механізм утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади (далі - центральні органи виконавчої влади), їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - бюджетні установи) такого аудиту визначений Порядком утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 №1001 (далі - Порядок № 1001).
При цьому, об'єктом внутрішнього аудиту є діяльність центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ в повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах) та заходи, що здійснюються його керівником для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та ефективного використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, виконання завдань, планів і дотримання вимог щодо діяльності центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ, а також підприємств, установ та організацій, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади).
Пунктом 3 Порядку № 1001 визначено, що у центральному органі виконавчої влади для проведення внутрішнього аудиту утворюється як самостійний підрозділ -
структурний підрозділ внутрішнього аудиту (далі - підрозділ).
Поряд з цим, суд звертає увагу на те, що Порядок проведення внутрішнього аудиту в Мінекономрозвитку та бюджетних установах, що належать до сфери його управління затверджено наказом Мінекономрозвитку від 18.10.2012 № 1155 (далі - Порядок № 1155).
В межах розгляду справи підтверджено, що саме на виконання Порядку № 1001 та Плану проведення внутрішнього аудиту Мінекономрозвитку на друге півріччя 2014 року, було наказом від 09.09.2014 № 1080 «Про проведення внутрішнього аудиту діяльності Національного агентства з акредитації України» було затверджено програму внутрішнього аудиту, утворено робочу групу, якій доручено провести у вересні - жовтні 2014 року аудит ефективності, аудит відповідності та фінансовий аудит НААУ на тему «Оцінка діяльності підприємства щодо внутрішнього контролю, ступеня виконання і досягнення цілей, законності та достовірності фінансової та бюджетної звітності, правильності ведення бухгалтерського обліку, дотримання актів законодавства, планів, процедур з питань стану збереження активів та управління державним майном».
Враховуючи вищевикладене, відповідач як орган управління НААУ має повноваження на проведення його аудиту та здійснено ці повноваження в установленому порядку.
Щодо доводів позивача про неправомірність дій посадових осіб Мінекономрозвитку щодо витребування документів, які на переконання позивача є конфіденційною інформацією, суд звертає увагу на наступне.
Так, позивач зазначав, що пунктом 1 частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог для захисту репутації або прав інших людей.
При цьому, позивач покликався на те, що частиною першою статті 7 Закону України «Про доступ до публічної інформації», визначено, що конфіденційна інформація -інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першій і другій статті 13 цього Закону.
Проте суд звертає увагу на те, що спірні правовідносини урегульовані спеціальними нормами п.12 Порядку № 1001, працівники підрозділу мають право:
1) на повний та безперешкодний доступ до документів, інформації та баз даних, які стосуються аудиторських завдань, включаючи інформацію з обмеженим доступом, що надається в установленому законодавством порядку;
2) проводити анкетування, опитування та інтерв'ювання працівників центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи за їх згодою, готувати запити до юридичних осіб з метою отримання необхідної інформації для проведення внутрішнього аудиту;
3) ініціювати перед керівником центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи залучення експерта для забезпечення виконання аудиторського завдання;
4) визначати цілі, обсяг, методи аудиту і ресурси, які необхідні для виконання кожного аудиторського завдання;
5) проводити за рішенням керівника центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи позапланові внутрішні аудити.
Разом з тим, відповідно до пункту 6.6 Порядку № 1155 для проведення на належному рівні внутрішнього аудиту керівник організації повинен забезпечити аудиторській групі повний та безперешкодний доступ до документів, інформації та баз даних, які стосуються проведення внутрішнього аудиту, включаючи інформацію з обмеженим доступом.
Таким чином, дії посадових осіб Мінекономрозвитку щодо витребування в ході проведення аудиту інформації з обмеженим доступом є правомірними, а позовні вимоги необґрунтовані та не підлягають задоволенню.
Доводи позивача про неправомірність дій посадових осіб Мінекономрозвитку щодо витребування інформації в ході проведення аудиту у зв'язку з відсутністю у програмі перевірки відповідного прийому та процедури, визнаються судом необґрунтованими, з огляду про наступне.
Відповідно до пункту 4.10 Стандарту внутрішнього аудиту, затвердженого наказом Мінфіну від 04.10.2011 № 1247, зареєстрованого в Мінюсті 20.10. 2011 за №1219/19957 за результатами планування внутрішнього аудиту складається його програма.
Програма внутрішнього аудиту визначає: - напрям внутрішнього аудиту; цілі внутрішнього аудиту; - підставу для проведення внутрішнього аудиту; - об'єкт внутрішнього аудиту; - період, що охоплюється внутрішнім аудитом; - термін проведення внутрішнього аудиту; - початкові обмеження щодо проведення внутрішнього аудиту (часові, географічні та інші); - ризикові сфери діяльності, операції, ділянки бухгалтерського обліку та внутрішнього контролю установи тощо; - обсяг аудиторських прийомів та процедур за кожним фактором ризику; - послідовність і терміни виконання робіт; - склад аудиторської групи; - планові трудові витрати.
Враховуючи вищевикладене, суд звертає увагу на те, що програмою аудиту не визначаються конкретні прийоми чи процедури аудиту, не вказуються конкретні документи, які підлягають перевірці, а лише вказується обсяг цих прийомів і процедур.
Наказом Мінекономрозвитку від 09.09.2014 № 1080 затверджено програму внутрішнього аудиту діяльності НААУ. Пунктом 9 цієї програми вказано обсяг аудиторських прийомів та процедур, а саме: - суцільне та вибіркове перевіряння документів, складених на паперових та електронних (програмних) носіях інформації, та баз даних; - проведення опитування та інтерв'ювання працівників підприємства за їхньою згодою; - підготовка та надсилання запитів до юридичних осіб з метою одержання необхідної інформації.
Разом з тим, відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Згідно з ч. 1 ст. 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Таким чином, відповідно до загального принципу адміністративного судочинства, відображеного в ст.ст. 2 та 6 КАС України, судовому захисту підлягає порушене право, свободи або інтереси.
Всупереч вказаним положенням, позивачем не доведено факт порушення його прав, свобод або інтересів діями щодо витребування у листі від 05.11.2014р. № 4119 запитуваної інформації.
Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Позивач достатніх беззаперечних доказів в обґрунтування обставин, на яких ґрунтуються його позовні вимоги, суду не надав.
За таких обставин позовні вимоги визнаються судом необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.
Керуючись ст.ст. 9, 69-71, 128, 158-163, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
Відмовити в задоволенні позовних вимог.
Постанова набирає законної сили згідно ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст. ст. 185 -187 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий суддя І.А. Качур
Судді В.І. Келеберда
В.М. Данилишин