"26" лютого 2015 р. м. Київ К/800/10481/13
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
головуючого суддіГоловчук С.В. (суддя-доповідач),
суддівІваненко Я.Л.,
Черпака Ю.К.,
секретар судового засідання Малина Л.В.,
за участю представників позивача та Кабінету Міністрів України - Жамбровського М.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Кабінету Міністрів України і Міністерства охорони навколишнього природного середовища України
на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2013 року
у справі за позовом ОСОБА_6 до Кабінету Міністрів України (далі - КМ України), Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, Державної екологічної інспекції України про скасування розпорядження, наказів та зміни підстави звільнення,
У жовтні 2010 року ОСОБА_6 звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому зазначив, що з 1999 по 2008 рік працював в Державній екологічній інспекції України на різних посадах. Згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2010 №1753-р, наказом начальника Державної екологічної інспекції України від 07 вересня 2010 року № 110-о його звільнено з посади заступника начальника за порушення Присяги державного службовця відповідно до пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу». Вважаючи звільнення незаконним та уточнивши позовні вимоги, просив суд визнати протиправним та скасувати розпорядження КМ України від 02 вересня 2010 №1753-р, накази Державної екологічної інспекції України від 07 вересня 2010 року № 110-о та від 10 січня 2011 року №4-о і зобов'язати відповідачів змінити підставу звільнення на пункт 1 частини 1 статті 36 Кодексу законів про працю України (за угодою сторін) (далі - КЗпП України).
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 01 жовтня 2012 року у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2013 року скасовано рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволені позову про скасування розпоряджень та наказів та прийнято нову постанову в цій частині вимог. Скасовано розпорядження КМ України від 02 вересня 2010 року № 175-р «Про звільнення ОСОБА_6 з посади заступника начальника Державної екологічної інспекції України». Скасовано накази Державної екологічної інспекції України від 07 вересня 2010 року № 110-о і від 10 січня 2011 року №4-о. Визнано ОСОБА_6 звільненим з посади начальника Державної екологічної інспекції на підставі пункту 1 частини 1 статті 40 КЗпП України. В решті постанову суду першої інстанції залишено без змін.
У касаційних скаргах Міністерство охорони навколишнього природного середовища України та Кабінет Міністрів України порушують питання про скасування рішення апеляційного суду та залишення в силі рішення суду першої інстанції, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, зокрема, положень Закону України від 16 грудня 1993 року № 3723-XII «Про державну службу» (далі - Закон № 3723-XII). Вказують, що норми КЗпП України не застосовуються у спірних правовідносинах. Крім того, суд апеляційної інстанції не дав належної правової оцінки обставинам справи та наданим доказам, зокрема, документам, які свідчать про систематичне перевищення позивачем своїх повноважень та постанові старшого слідчого прокуратури Печерського району м. Києва від 04 лютого 2010 року про відсторонення обвинуваченого ОСОБА_6 від займаної ним посади у зв'язку з розслідуванням кримінальної справи, порушеної за фактом отримання ним хабара.
Державна екологічна інспекція України у запереченнях на касаційні скарги просить їх задовольнити, посилаючись на те, що позивача звільнено в межах та у спосіб, передбачених чинним законодавством України.
ОСОБА_6 у запереченнях на касаційні скарги посилається на те, що рішення суду апеляційної інстанцій ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, судом правильно встановлені факти, досліджені докази та наведені обґрунтовані висновки. Вказує, що жодних підстав для обвинувачення його у вчиненні діянь, пов'язаних з порушенням присяги чи обов'язків державного службовця немає. Просить рішення апеляційного суду залишити без змін.
Перевіривши доводи касаційних скарг, матеріали справи, правильність застосування норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарги підлягають частковому задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до статті 220 КАС України суд касаційної інстанції переглядає рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги.
Судами встановлено, що з 1999 року ОСОБА_6 проходив публічну службу в Державній екологічній інспекції України на різних посадах, а з 18 квітня 2008 року - на посаді заступника начальника Державної екологічної інспекції України - заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища.
Розпорядженням КМ України від 02 вересня 2010 року №1753-р позивача звільнено із займаної посади за порушення Присяги державного службовця (пункт 6 частини 1 статті 30 Закону № 3723-XII).
Підставою видачі цього розпорядження стали пропозиція та подання Міністра Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, в яких зазначалось, що впродовж 2009-2010 років позивач свідомо виконував функції, що не належать до повноважень Державної екологічної інспекції України, а з лютого 2010 року був відсторонений від займаної посади у зв'язку з порушенням кримінальної справи за ознаками злочину, передбаченого частиною 2 статті 368 Кримінального кодексу України.
На виконання розпорядженням КМ України №1753-р наказом голови начальника Державної екологічної інспекції України від 07 вересня 2010 року № 110-о позивача звільнено з посади заступника начальника Державної екологічної інспекції України за порушення Присяги державного службовця (пункт 6 частини 1 статті 30 Закону № 3723-XII).
У цьому ж наказі зазначено, що у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю та перебуванням позивача на лікарняному, днем звільнення слід рахувати перший день виходу роботу після закінчення лікування.
Після одужання позивача, заступником начальника Державної екологічної інспекції України 11 січня 2011 року видано наказ №4-о про звільнення ОСОБА_6 з 10 січня 2011 року з посади заступника начальника Державної екологічної інспекції за порушення Присяги державного службовця (пункт 6 частини 1 статті 30 Закону № 3723-XII). Крім того, в наказі зазначено додаткову підставу звільнення, а саме: пункт 5 частини 1 статті 40 КЗпП України через втрату працездатності та перебуванням на лікарняному більше 4 місяців.
Статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті, визначений Законом України «Про державну службу».
Статтею 30 цього Закону передбачено, що підставами припинення державної служби є ті, що визначені у КЗпП України. Окрім цих підстав, державна служба також може бути припинена у разі: порушення умов реалізації права на державну службу; недотримання пов'язаних із проходженням державної служби вимог, передбачених статтею 16 Закону № 3723-ХІІ; досягнення державним службовцем граничного віку проходження державної служби; відставки державних службовців, які займають посади першої або другої категорії; виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі; відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 Закону № 3723-ХІІ; неподання або подання державним службовцем неправдивих відомостей щодо його доходів, передбачених статтею 13 Закону № 3723-ХІІ.
При цьому в пункті 6 частини 1 вказаної норми Закону № 3723-ХІІ визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби. Слід зазначити, що припинення державної служби відбувається у формі звільнення.
У частині 2 статті 14 Закону № 3723-ХІІ законодавець визначив ще два додаткові заходи дисциплінарного впливу для державних службовців, вказавши, що крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України (стаття 147 КЗпП України), можуть застосовуватися попередження про неповну службову відповідність і затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.
Таким чином, законодавець навів вичерпний перелік дисциплінарних стягнень, які можуть бути застосовані до державних службовців, а також підстави припинення державної служби.
Разом з тим, порядок застосування таких заходів впливу у Законі № 3723-ХІІ не передбачено. Натомість порядок застосування дисциплінарних стягнень, у тому числі звільнення, врегульовано у КЗпП України (стаття 149).
У частині другій статті 17 Закону № 3723-ХІІ наведено текст Присяги державного службовця такого змісту: «Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки».
Аналізуючи текст Присяги, можна дійти висновку, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв'язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.
Отже, і порушення Присяги, і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність державних службовців можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення державним службовцем достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушень. Звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Тобто звільнення за порушення присяги має застосовуватися за конкретні надзвичайно тяжкі проступки, як за фактом їх вчинення, так і за наслідками, до яких вони призводять.
Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з державної служби за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням порядку та строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.
При цьому, державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.
Судами встановлено, що ОСОБА_6 прийняв Присягу державного службовця у 1999 році.
Перевіряючи доводи відповідачів щодо допущених ОСОБА_6 порушень, суди встановили, що порушення позивачем Присяги державного службовця полягало в тому, що позивач готував проекти та візував листи-роз'яснення, які підписував керівник Державної екологічної інспекції України, після втрати чинності нормативно-правового акту, згідно з яким Державна екологічна інспекція мала такі повноваження.
Проте, факти перевищення позивачем своїх повноважень при підготовці та візуванні листів-роз'яснень не знайшли свого підтвердження під час судового розгляду, оскільки такі листи готувались за вказівкою керівника Державної екологічної інспекції України Кострова М.М. та ним же і підписувались.
Підготовка проектів і візування позивачем листів-розяснень за вказівкою керівництва не може свідчити про порушення ним Присяги державного службовця.
Крім того, ні в розпорядженні КМ України від 02 вересня 2010 року №1753-р, ні в наказі начальника Державної екологічної інспекції України від 07 вересня 2010 року № 110-о не вказано, в чому полягає порушення ОСОБА_6 Присяги державного службовця та не наведено відповідних мотивів, за яких неможливе його подальше перебування на державній службі.
Отже, рішення щодо звільнення позивача саме за порушення Присяги необґрунтовані, тобто прийняті без урахування усіх обставин, що мали значення для його прийняття а тому суди дійшли обґрунтованого висновку про незаконне звільнення позивача за порушення Присяги..
Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду України, викладену в постанові від 01 жовтня 2013 року (справа № 21-259а13), яка відповідно до статті 244-2 КАС України є обов'язковою для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України.
Відповідно до пункту 10 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2001 року №1220, яке діяло на час виникнення спірних правовідносин, начальник Держекоінспекції має трьох заступників, у тому числі одного першого, які призначаються на посаду і звільняються з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Міністра охорони навколишнього природного середовища, погодженим з начальником Держекоінспекції.
Отже, рішення про звільнення заступника начальника Держекоінспекції приймається виключно Кабінетом Міністрів України.
Враховуючи те, що ОСОБА_6 звільнено з посади за розпорядженням КМ України від 02 вересня 2010 року №1753-р за порушення Присяги і інших розпоряджень щодо зміни (або доповнення) підстав звільнення позивача Кабінет Міністрів України не видавав, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про неправомірність наказу заступника начальника Державної екологічної інспекції України від 11 січня 2011 року №4-о, яким визначена додаткова підстава звільнення, а саме: за пунктом 5 частини 1 статті 40 КЗпП України.
Доводи касаційних скарг щодо порушення кримінальної справи відносно позивача не спростовують правильність висновків суду апеляційної інстанції, оскільки в матеріалах справи відсутні документи, що свідчать про визнання ОСОБА_6 винним у вчиненні службового злочину.
За таких обставин, апеляційний суд правильно зазначив, що оскаржувані розпорядження та накази є немотивованими та не відповідають вимогам законодавства, а тому обґрунтовано задовольнив позов в цій частині вимог.
Що стосується визначення способу захисту порушеного права у спорі про незаконне звільнення, то суд апеляційної інстанції визначив ОСОБА_6 звільненим за пунктом 1 частини 1 статті 40 КЗпП України у зв'язку з ліквідацією Державної екологічної інспекції України у 2012 році.
Проте, з таким висновком погодитись неможливо.
Як видно із матеріалів справи, на виконання Указу Президента України від 09 грудня 2010 року №1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» Кабінетом Міністрів України видано постанову № 346 «Про ліквідацію урядових органів», згідно з якою ліквідовано Державної екологічної інспекції України. При цьому, на базі ліквідованої інспекції було утворено нову юридичну особу публічного права.
Враховуючи те, що пунктом 5 цього Указу встановлено, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, що утворюються шляхом реорганізації інших центральних органів виконавчої влади, є правонаступниками органів, які реорганізуються, відповідач був зобов'язаний вирішити питання щодо працевлаштування позивача.
Згідно із частиною 3 статті 36 КЗпП у разі зміни власника підприємства, а також у разі його реорганізації (злиття, приєднання, поділу, виділення, перетворення) дія трудового договору працівника продовжується. Припинення трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого органу можливе лише у разі скорочення чисельності або штату працівників.
При цьому, встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) установи, що ліквідується, не виключає, а передбачає зобов'язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.
Крім того, процедура ліквідації передбачає значний обсяг певних дій, і відповідно до частини 2 статті 104 Цивільного кодексу України юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення. Доказів щодо наявності такого запису в реєстрі представником відповідача не надано.
Уточнюючи позовні вимоги, ОСОБА_6 не ставив питання про поновлення на роботі, а просив змінити підставу звільнення на пункт 1 частини 1 статті 36 КЗпП України (за угодою сторін), проте суд апеляційної інстанції не розглянув ці вимоги, а самостійно обрав підставу звільнення позивача у зв'язку із ліквідацією установи та не звернув уваги на те, що позивач підлягає поновленню на роботі з 10 січня 2011 року, тобто у період, коли Державна екологічна інспекція України ще не була реорганізована.
Отже, апеляційним судом не вирішено спір в частині зміни підстави звільнення ОСОБА_6
Згідно із статтею 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Підставою для скасування судового рішення суду апеляційної інстанції і направлення справи на новий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи (частина друга статті 227 КАС України).
Враховуючи наведене, постанова суду апеляційної інстанції в частині встановлення підстави звільнення позивача підлягає скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції на новий розгляд в цій частині позовних вимог.
При новому розгляді справи суду слід мати на увазі, що встановивши, що звільнення проведено незаконно, суд на прохання працівника, який у зв'язку з допущеними щодо нього порушеннями законодавства про працю не бажає продовжувати трудові відносини з відповідачем, може визнати звільнення незаконним і не поновлюючи працівника на роботі, змінити дату звільнення (з дня постановлення рішення щодо незаконного звільнення) та формулювання його причин відповідно до статей 38 чи 39 КЗпП України.
Керуючись статтями 160, 167, 220, 221, 223, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,
Касаційні скарги Кабінету Міністрів України і Міністерства охорони навколишнього природного середовища України задовольнити частково.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2013 року в частині зміни підстави звільнення ОСОБА_6 скасувати, а справу в цій частині направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
В решті рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя С.В. Головчук
Судді Я.Л. Іваненко
Ю.К. Черпак