05.03.2015 р. м. Київ К/800/63990/14
Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:
головуючого Кравцова О.В.,
суддів Єрьоміна А.В.,
Цуркана М.І.,
секретар судового засідання: Вишняк О.М.
за участю:
представника позивача Дяків Г.М.,
представника відповідача Житченко О.В.,
представника третьої особи Асіпцева О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2014 року у справі за позовом Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, третя особа - Міністерство енергетики та вугільної промисловості про зобов'язання вчинити певні дії,
Публічне акціонерне товариство «Укрнафта» (надалі-позивач, Товариство) звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики (надалі-відповідач, Комісія), в якому просило визнати незаконною та нечинною з дня її офіційного опублікування (з дня набрання чинності) постанову відповідача від 13 вересня 2012 року № 1177 «Про затвердження Порядку формування, розрахунку та встановлення цін на природний газ для суб'єктів господарювання, що здійснюють його видобуток».
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 4 листопада 2013 року в задоволенні позовних вимог Товариства відмовлено.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2014 року рішення першої інстанції скасовано, визнано незаконною та нечинною з дня її офіційного опублікування (з дня набрання чинності) постанову Комісії від 13 вересня 2012 року № 1177 «Про затвердження Порядку формування, розрахунку та встановлення цін на природний газ для суб'єктів господарювання, що здійснюють його видобуток».
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій просив скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2014 року та залишити в силі постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 4 листопада 2013 року.
Товариство надіслало до суду заперечення на касаційну скаргу, в яких просило касаційну скаргу Комісії залишити без змін, а постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2014 року залишити без змін.
Заслухавши доповідача, представника позивача, представника відповідача, представника третьої особи, здійснивши перевірку доводів касаційної скарги та матеріалів справи, колегія суддів вважає, що скарга задоволенню не підлягає.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 13 вересня 2012 року відповідачем було прийнято постанову № 1177 «Про затвердження Порядку формування, розрахунку та встановлення цін на природний газ для суб'єктів господарювання, що здійснюють його видобуток» (надалі - Постанова). Постанову зареєстровано в Міністерстві юстиції України 9 жовтня 2012 року за N 1705/22017. Зазначеною постановою затверджено Порядок формування, розрахунку та встановлення цін на природний газ для суб'єктів господарювання, що здійснюють його видобуток (далі - Порядок).
Відповідно до підпункту 1.1. Порядку цей порядок розроблений відповідно до Законів України «Про засади функціонування ринку природного газу», «Про ціни і ціноутворення», «Про захист економічної конкуренції» та інших законодавчих актів, якими регулюються питання забезпечення проведення цінової політики на ринку природного газу.
Згідно із підпунктом 1.2. Порядку цей порядок визначає механізм формування, розрахунку та встановлення цін на природний газ для суб'єктів господарювання, що здійснюють його видобуток, із забезпеченням єдиних принципів та методичних основ формування цін на природний газ, нафтовий (попутний) газ, газ (метан) вугільних родовищ та газ сланцевих товщ.
Відповідно до Порядку під суб'єктом господарювання, що здійснює видобуток природного газу, слід розуміти підприємство, частка держави у статутному фонді якого становить 50 відсотків та більше, господарське товариство, 50 відсотків та більше акцій (часток, паїв) якого перебуває у статутному фонді іншого господарського товариства, контрольним пакетом акцій якого володіє держава, а також дочірнє підприємство, представництво та філія такого підприємства і товариства, учасника договору про спільну діяльність та/або особа, уповноважена договором про спільну діяльність, укладеним за участю зазначеного підприємства (а саме учасник договору про спільну діяльність, відповідно до якого вартість вкладу підприємства, частка держави у статутному фонді якого становить 50 відсотків та більше, господарського товариства, 50 відсотків та більше акцій (часток, паїв) якого перебувають у статутному фонді іншого господарського товариства, контрольним пакетом акцій якого володіє держава, а також дочірнього підприємства, представництва та філії такого підприємства і товариства становить 50 відсотків та більше загальної вартості вкладу учасника договору про спільну діяльність).
З матеріалів справи вбачається, що позивач є господарським товариством, 50 відсотків плюс одна акція якого належить іншому господарському товариству, контрольним пакетом акцій якого володіє держава, а саме - Національній акціонерній компанії «Нафтогаз України».
Таким чином, позивач належить до газодобувних товариств, на яких поширює свою дію Порядок.
Вказуючи на те, що Комісія при прийнятті Постанови та визначенні правил формування, розрахунку та встановлення ціни на природний газ, зазначених у статті 10 Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу» суб'єктів, а саме - при визначенні правил та способів розрахунку окремих складових такої ціни, встановила не передбачені законами обмеження, Товариство оскаржило Порядок в судовому порядку.
Відповідно до частини першої та другої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.
Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.
Відмовляючи у задоволенні позовних суд першої інстанції прийшов до висновку, що відповідач, приймаючи оскаржувану постанову, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та Законами України. Вказав, що Постанова зареєстрована у Міністерстві юстиції України 9 жовтня 2012 року за № 1705/22017, що свідчить про його відповідність Конституції України та актам законодавства, що мають вищу юридичну силу. Зазначив також, що судом не встановлено порушень, з боку відповідача, прав та охоронюваних законом інтересів позивача та вважає, що оскаржувана постанова узгоджуються з вимогами чинного законодавства і прийнята відповідно до обставин, що склалися, в межах наданих йому повноважень.
Скасовуючи рішення першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції зазначив, що оскільки норми порядку № 1177 у своїй взаємодії визначені відповідачем як такі, що спрямовані на досягнення єдиної мети - встановлення закупівельних цін на газ шляхом попереднього їх формування та розрахунку відповідно до положень порядку № 1177, обмеження, встановлені окремими положеннями такого порядку, що унеможливлюють формування, розрахунок та встановлення таких цін у їх економічно обґрунтованому розмірі, вказують на необхідність захисту прав та законних інтересів позивача шляхом визнання оскаржуваної постанови, якою затверджено Порядок, незаконною та нечинною в цілому з дати набрання нею чинності.
Колегія суддів погоджується із висновками суду апеляційної інстанції з огляду на наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 10 Господарського кодексу України (надалі - ГК України) передбачено, що одним із основних напрямків економічної політики держави є цінова політика, спрямована на регулювання державою відносин обміну між суб'єктами ринку з метою забезпечення еквівалентності в процесі реалізації національного продукту, дотримання необхідної паритетності цін між галузями та видами господарської діяльності, а також забезпечення стабільності оптових та роздрібних цін.
Згідно із частиною другою статті 12 ГК України одним із основних засобів регулюючого впливу держави на діяльність суб'єктів господарювання є, зокрема, регулювання цін і тарифів.
Частиною третьою статті 189 ГК України встановлено, що суб'єкти господарювання використовують у своїй діяльності вільні та державні регульовані ціни.
Частинами першою, другою статті 191 ГК України передбачено, що державні регульовані ціни запроваджуються Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень у встановленому законодавством порядку.
Державне регулювання цін здійснюється згідно із Законом України "Про ціни і ціноутворення".
Згідно зі статтею 192 ГК України політика ціноутворення, порядок встановлення та застосування цін, повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо встановлення та регулювання цін, а також контролю за цінами і ціноутворенням визначаються законом про ціни і ціноутворення, іншими законодавчими актами.
Частиною першою статті 4 Закону України від 8 липня 2010 року N 2467-VI «Про засади функціонування ринку природного газу» (надалі - Закон № 2467- VI) державне регулювання діяльності суб'єктів ринку природного газу, в тому числі суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, які діють на суміжних ринках, здійснюється Кабінетом Міністрів України, національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, та центральними органами виконавчої влади в межах їх повноважень.
Відповідно до пункту 11 частини четвертої статі 4 Закону № 2467- VI до повноважень національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, належить, зокрема, затвердження порядків, враховуючи і порядок формування, розрахунку та встановлення цін на природний газ для суб'єктів господарювання, що здійснюють його видобуток, згідно зі статтею 10 Закону № 2467- VI.
Таким чином, закупівельні ціни на природний газ суб'єктів, зазначених у статті 10 Закону № 2467- VI, є державними регульованими цінами, які визначає Комісія відповідно до Закону України "Про ціни і ціноутворення" та інших законодавчих актів.
Частиною другою статті 12 Закону України «Про ціни і ціноутворення» державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації).
Отже, державні регульовані ціни повинні бути визначенні і встановлені у економічно обгрунтовному розмірі.
Відповідно до пункту 1.5. Порядку ціни, розраховані відповідно до цього Порядку, повинні забезпечувати суб'єктам господарювання, що здійснюють видобуток природного газу: покриття економічно обґрунтованих витрат виробництва на планований період; отримання прибутку, достатнього для забезпечення виконання інвестиційної програми, окремо по кожному родовищу з видобутку природного газу на планований період; сплату всіх податків і зборів відповідно до чинного законодавства України.
Відповідно до пп. «б» п. 3.2. Порядку для встановлення ціни газодобувні підприємства подають до НКРЕ розрахунок ціни на природний газ для суб'єкта господарювання, що здійснює його видобуток (додаток 2), за попередній період, базовий період та на планований період за статтями виробничої собівартості, елементах адміністративних та інших витрат, пов'язаних з операційною діяльністю, фінансових витрат. До розрахунків цін на природний газ надаються розшифровки всіх статей витрат із детальним обґрунтуванням і розрахунками.
Зміст розрахунку ціни на природний газ для суб'єкта господарювання, що здійснює його видобуток (додаток 2 до Порядку), вказує на те, що ціна, яку обґрунтовує на етапі звернення до Комісії суб'єкт господарювання та яку встановлює Комісія, формується за рахунок повної собівартості газу, податку на прибуток, податку на додану вартість, рентабельності. При цьому показники зазначаються за три періоди: попередній період, базовий період та на планований період.
З матеріалів справи вбачається, що позивачем подавались до Комісії вищезазначені розрахунки.
Відповідно до висновку експертів за результатами проведення комісійної судово-економічної експертизи від 30 вересня 2014 року № 1379/1380/14-45 (далі - Висновок експертів), який міститься у матеріалах справи, розрахунки цін Товариства, які наявні у матеріалах справи та подавались Комісії для формування, розрахунку та встановлення цін на газ, здійснені з врахуванням внутрішніх інструкцій позивача, які в свою чергу, враховують специфіку нафтогазовидобувної галузі, за своїм змістом та положеннями відповідають меті бухгалтерського обліку та розроблені у відповідності до Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», Положення (стандарт) бухгалтерського обліку 16, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31 грудня 1999 року № 318, Інструкції про застосування Плану рахунків бухгалтерського обліку активів, капіталу, зобов'язань і господарських операцій підприємств і організацій, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 30 листопада 1999 року № 291.
Експертами також зроблено висновок про те, що положення Порядку не забезпечують в повному обсязі відшкодування витрат, що формують повну собівартість газу позивача, а також отримання прибутку, необхідного для фінансування капіталовкладень.
У Висновку експертів наведено перелік економічно обґрунтованих витрат, розмір яких обмежено нормами Порядку.
Аналізуючи положення Закону № 2467- VI, Закону України «Про бухгалтерський облік і звітність в Україні» та норми національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку, і можливість формувати повну собівартість продукції, зокрема природного газу, за рахунок оцінки у грошовому виразнику вартості використаного на власні потреби, пов'язані із здійсненням виробництва продукції, продуктів власного виробництва підприємства, колегія суддів приходить до висновку, що будь-яких обмежень щодо максимального розміру адміністративних витрат у складі повної собівартості продукції, у тому числі природного газу, чинним законодавством не передбачено.
Таким чином, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції, що положення Порядку не спрямовані на формування та встановлення закупівельних цін на природний газ відповідно до статті 10 Закону № 2467- VI у їх економічно обґрунтованому розмірі, не забезпечують формування, розрахунок та встановлення таких цін у розмірі, відповідному витратам на виробництво природного газу, його збут (реалізацію) та прибутку від такого збуту (реалізації). А тому наявні підстави для визнання Постанови, якою затверджено Порядок, незаконною та нечинною з дати набрання нею чинності.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють їх на відповідність вимогам частини 3 статті 2 КАС України.
При цьому, обов'язок доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності відповідно до частини другої статті 71 КАС України покладається на суб'єкта владних повноважень, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Отже, враховуючи встановлені у справі обставини, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про недоведеність відповідачем правомірності прийнятого ним рішенння.
Доводи касаційної скарги та аналіз оскаржуваного рішення та матеріалів справи не дають підстав вважати, що судом апеляційної інстанції при прийнятті цього рішення були порушені норми матеріального чи процесуального права.
Згідно зі статтею 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд не допустив порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 221, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства, -
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики залишити без задоволення, а постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2014 року - без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення.
Заява про перегляд судового рішення в адміністративній справі Верховним Судом України може бути подана з підстав, в порядку та у строки, що встановлені статтями 236-238 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий суддя Кравцов О.В.
Судді Єрьомін А.В.
Цуркан М.І.