05 березня 2015 р. Справа № 820/6937/13-а
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі
Головуючого судді: Ральченка І.М.
Суддів: Бершова Г.Є. , Катунова В.В. .
при секретарі судового засідання - Кудіній Я. Г.,
за участю представників сторін:
представника позивача - Пономаренка О. О.,
представника відповідача - Приходько А. А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Пересувна механізована колона №1" на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 12.11.2013р. по справі № 820/6937/13-а
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Пересувна механізована колона №1"
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України
про визнання дій незаконними та скасування постанов,
09.08.2013 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Пересувна Механізована Колона № 1" звернулося до суду із позовом, у якому просило визнати перевірку Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області незаконною, скасувати постанови відповідача від 30.05.2013 року № 791-П та № 791/1-П.
Харківський окружний адміністративний суд постановою від 12.11.13 року відмовив у задоволенні позовних вимог.
Товариство з обмеженою відповідальністю "Пересувна Механізована Колона № 1" подало апеляційну скаргу, в якій просило скасувати постанову суду першої інстанції в частині відмови в скасуванні постанови інспекції ДАБК у Харківській області від 30.05.2013 року № 791-П про накладення на ТОВ "ПМК №1" штрафу у розмірі 51615,00 грн. та прийняти в цій частині нову постанову, якою позовні вимоги в цій частині задовольнити. В іншій частині постанову Харківського окружного адміністративного суду від 12.11.2013 року просить залишити без змін. В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач посилається на порушення судом першої інстанції при прийнятті постанови норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Зокрема, апелянт зазначає, що в його діях відсутня вина у здійсненні правопорушення.
Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 12.02.2014 року постанову Харківського окружного адміністративного суду від 12.11.2013р. по справі № 820/6937/13-а скасував в частині відмови в задоволенні позову товариства з обмеженою відповідальністю "Пересувна механізована колона №1" про скасування постанови Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області від 30.05.2013 року №791-П.
Прийняв в цій частині нову постанову, якою позов Товариства з обмеженою відповідальністю "Пересувна механізована колона №1" задовольнив.
Скасував постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області від 30.05.2013 року №791-П про накладення на товариства з обмеженою відповідальністю "Пересувна механізована колона №1" штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 51615,00 грн.
В іншій частині постанову Харківського окружного адміністративного суду від 12.11.2013 року по справі №820/6937/13-а залишив без змін.
Вищий адміністративний суд ухвалою від 09.12.2014 року постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 12.02.2014 року скасував в частині задоволення позову товариства з обмеженою відповідальністю "Пересувна механізована колона №1" про скасування постанови Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області від 30.05.2013 року №791-П, а справу в ці частині направив на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
В іншій частині постанову Харківського окружного адміністративного суду від 12.11.2013 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 12.02.2014 року залишив без змін.
Таким чином, в судовому засіданні розглядається апеляційна скарга Товариства з обмеженою відповідальністю "Пересувна Механізована Колона № 1" про скасування постанови Харківського окружний адміністративний суд постановою від 12.11.13 року у частині відмови у задоволенні позовних вимог про скасування постанови інспекції ДАБК у Харківській області від 30.05.2013 року № 791-П про накладення на ТОВ "ПМК №1" штрафу у розмірі 51615,00 грн.
У судовому засіданні представник позивача підтримав апеляційну скаргу, просив її задовольнити, скасувати частково оскаржувану постанову.
Представник відповідача у судовому засіданні проти доводів апеляційної скарги заперечував у повному обсязі, вважав постанову суду першої інстанції такою, що не підлягає скасуванню.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, вислухавши пояснення учасників судового засідання, перевіривши рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.
Як встановлено судовим розглядом, листом від 22.04.2013 року за вих. № 7/20-2534 інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області направлено на адресу позивача повідомлення про проведення у період з 14.05.2013 року по 24.05.2013 року планової перевірки об'єкту - "Реконструкція навчально-виховного комплексу Харківська обл., Чугуївський р-н, с. Коробочкине, вул. Жовтнева, 132 А". Також у вказаному листі, відповідач просив відділ освіти Чугуївської РДА забезпечити участь уповноважених осіб (замовника, генпідрядника, генерального проектувальника) на час перевірки за місцем розташування об'єкта.
23 травня 2013 року інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
За результатами перевірки складено акт № 791-А, яким встановлені наступні порушення:
1. на об'єкті будівництва "Автомобілерозвантажувач на 1 проїзд, Харківська область, Балаклійський район, с. Савинці, вул. Шкільна, 21":
- відсутня виконавча документація виконаних геодезичних схем, що є порушенням п.4.13. ДБН В.1.3-2-2010 "Геодезичні роботи у будівництві";
- відсутні акти на закриття прихованих робіт з влаштування закладних деталей, прийняття змонтованої і підготовленої до бетонування опалубки, пошарового ущільнення ґрунту, влаштування піщаної та щебеневої основи, що є порушенням п.1.17 ДБН А.3.1-5:2009 "Організація будівельного виробництва";
- відсутній проект виконання робіт та акт про готовність об'єкта до початку будівництва, що є порушенням п.2.2.1 ДБН А.3.1-5:2009 "Організація будівельного виробництва";
- форма акта приймання геодезичної розмічувальної мережі будівельного, майданчика не відповідає додатку "Г" ДБН В.1.3-2-2010 "Геодезичні роботи у будівництві";
- загальний журнал робіт не відповідає вимогам ДБН А.3.1-5-96;
- в журналі зварювальних робіт не вказана марка електродів, чим порушено вимоги розділу СНИП 3.03.01-87 "Несучі та огороджувальні конструкції";
- будівельні роботи виконуються порушенням будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджених проектних рішень, а саме: не виконані роботи з влаштування щебеневої основи з'їздів, що є порушенням проектних рішень (лист 5 РП 11-21-15-1-АС), зварні шви мають напливи, звуження, розриви, що є порушенням п. 2.8.21 ДБН В.2.6-163-2010 "Конструкції будівель і споруд. Сталеві конструкції. Норми проектування, виготовлення і монтажу";
- відсутні документи, що підтверджують якість використаних бетонних сумішей, фарби, ґрунтовки та електродів., що є порушенням ст. 27 Закону України "Про архітектурну діяльність та розділу 9 ДБН А.3.1-5 "Організація будівельного виробництва";
- відсутній договір з лабораторією, яка забезпечувала контроль якості продукції при будівництві об'єкту, чим порушено вимоги п.9.3. ДБН А.3.1-5-2009;
- наведено недостовірні дані в декларації про готовність об'єкта до експлуатації.
Також, 23 травня 2013 року відповідачем складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, у якому зазначено, що відповідальність за встановлені правопорушення передбачена пунктом 8 частини 3 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", а розгляд справи про правопорушення відбудеться об 11 год. 15 хв. 30.05.2013 року.
Одночасно, 23 травня 2013 року відповідачем винесено припис № 791-П про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, згідно якого позивачу необхідно усунути встановлені порушення в строк до 01.08.2013 року.
30 травня 2013 року інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області винесено спірні постанови про накладення штрафу у сфері містобудівної діяльності № 791/1-П, якою позивача визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини 3 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 20646 грн. та № 791-П, якою позивача визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини 3 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 51615 грн.
Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог в частині скасування постанови інспекції ДАБК у Харківській області від 30.05.2013 року № 791-П про накладення на ТОВ "ПМК №1" штрафу у розмірі 51615,00 грн, суд першої інстанції виходив з правомірності вказаної постанови.
Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду з наступних підстав.
Відповідно до ст. 10 Закону України "Про архітектурну діяльність" визначено, що для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
Державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю (далі - орган державного архітектурно-будівельного контролю).
Згідно ч.ч. 1, 2 ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженим Указом Президента України № 439/2011 від 08.04.2011 року, визначено, що Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства.
Держархбудінспекція України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, цим Положенням, іншими актами законодавства України, а також дорученнями Президента України. Основними завданнями Держархбудінспекції України є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства.
Частиною 2 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, передбаченому Кабінетом Міністрів України. Відповідно до ч. 3 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності. При цьому, пунктом 2 ч. 4 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону.
Частинами 1 та 2 ст. 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» у редакції від 22.12.2011 року, яка діяла з 19.01.2012 року, було встановлено, що справи про правопорушення, передбачені цим Законом, розглядаються Державною архітектурно-будівельною інспекцією України та її територіальними органами. Накладати штраф від імені Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її територіальних органів мали право керівник Державної архітектурно-будівельної інспекції України та його заступники, керівники територіальних органів Державної архітектурно-будівельної інспекції України та їх заступники.
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства надзвичайних ситуацій України, Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, інших центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується через відповідних міністрів» № 5459-VI від 16.10.2012 року (далі - Закон № 5459), який набрав чинності з 18.11.2012 року, до ст. 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» були внесені зміни, що, зокрема, стосувалися повноважень органів державного архітектурно-будівельного контролю під час розгляду справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Так, відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (у редакції від 16.10.2012 року, яка діє з 18.11.2012 року) справи про правопорушення, передбачені цим Законом, розглядаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю. Накладати штраф від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, мають право його керівник та уповноважені ним посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.
Як зазначалося вище, відповідно до Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України № 439/2011 від 08.04.2011 року (далі - Положення), центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства є Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція).
Відповідно до п. 3 Положення основними завданнями Держархбудінспекції України є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства, а саме: здійснення в межах своїх повноважень державного контролю за дотриманням законодавства, стандартів, нормативів, норм, порядків і правил із зазначених питань; виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві, ліцензування господарської діяльності, пов'язаної зі створенням об'єктів архітектури; внесення Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України пропозицій щодо формування політики із відповідних питань.
Згідно з п.п. 8 п. 4 Положення Держархбудінспекція України відповідно до покладених на неї завдань: здійснює в межах своїх повноважень державний контроль за дотриманням: юридичними і фізичними особами державних будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт, перепланування та реконструкції (дообладнання) житлового фонду, будівель громадського призначення, елементів упорядження територій для задоволення потреб осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення.
Підпунктом 10 п. 4 Положення Держархбудінспекція України відповідно до покладених на неї завдань проводить перевірки дотримання встановленого порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів. Відповідно до п.п. 8 п. 5 Положення Держархбудінспекція України, для виконання покладених на неї завдань, має право в установленому порядку: складати протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, житлово-комунального господарства, накладати штрафи відповідно до законодавства.
Отже, виходячи з вищевикладеного, суд приходить до висновку про те, що справи про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», з урахуванням змін, внесених Законом України № 5459, розглядаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, тобто Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, а право накладати штраф від імені Державної архітектурно-будівельної інспекції України мають право її керівник та уповноважені ним посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.
В даному випадку йдеться мова про суперечність норм підзаконного акта закону, а саме - Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 244 від 06.04.1995 року зі змінами нормам Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» у редакції від 16.10.2012 року, яка була чинною на момент винесення відповідачем оскаржуваної постанови.
Відповідно до ст. 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
Однією з ознак, яка відрізняє закон від інших нормативно-правових актів, є прийняття його вищим представницьким органом державної влади. Так, пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України закріплено, що прийняття законів належить до повноважень Верховної Ради України.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України № 17-рп від 17.10.2002 року (щодо повноважності Верховної Ради України) визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Ще однією ознакою, яка відрізняє закон від інших нормативно-правових актів, є критерій регулювання найбільш важливих суспільних відносин. Вища юридична сила закону полягає також у тому, що всі підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі законів та за своїм змістом не повинні суперечити їм. Підпорядкованість таких актів законам закріплена у положеннях Конституції України.
Так, відповідно до ч. 3 ст. 106 Конституції України Президент на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України. Згідно з ч. 3 ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Тобто, у випадку суперечності норм підзаконного акта нормам закону слід застосовувати норми закону, оскільки він має вищу юридичну силу.
Відповідно до ч. 4 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.
Отже, при визначенні органу, який уповноважений розглядати справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та накладати штрафи за такі правопорушення, слід керуватися положеннями Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» у редакції від 16.10.2012 року.
Крім того, зазначені положення ч.ч. 1, 2 ст. 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (у редакції від 16.10.2012 року, яка діє з 18.11.2012 року) чітко встановлюють орган який проводить розгляд справи та приймає рішення про застосування штрафів, відповідач та його посадові особи до цих органів (посадових осіб) не відносяться.
За результатами системного аналізу вказаних норм права суд приходить до висновку, що Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області на момент винесення постанови № 791-П від 30.05 2013 року в силу закону не мала повноважень на розгляд справи та накладення штрафів за порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, такими повноваженнями був наділений лише центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, а саме: Державна архітектурно-будівельна інспекція України.
Однак, як вбачається із матеріалів справи, постанову № 791-П від 30.05 2013 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності винесено першим заступником начальника Інспекції державного архітектурного-будівельного контролю у Харківській області, тобто неуповноваженою на це особою.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що постанова суду першої інстанції прийнята з порушенням норм матеріального права, а тому підлягає частковому скасуванню, з прийняттям нової постанови про задоволення позовних вимог в частині скасування постанови інспекції ДАБК у Харківській області від 30.05.2013 року № 791-П про накладення на ТОВ "ПМК №1" штрафу у розмірі 51615 грн.
Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, п. 3 ст. 198, ст. 202, 205, 207, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Пересувна механізована колона №1" задовольнити.
Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 12.11.2013р. по справі № 820/6937/13-а скасувати в частині відмови в задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю "Пересувна механізована колона №1" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування постанови Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області від 30.05.2013 року №791-П.
Прийняти в цій частині нову постанову, якою позов задовольнити.
Скасувати постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області від 30.05.2013 року №791-П про накладення на товариства з обмеженою відповідальністю "Пересувна механізована колона №1" штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 51615,00 грн.
Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання постанови у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя Ральченко І.М.
Судді Бершов Г.Є. Катунов В.В.
Повний текст постанови виготовлений 06.03.2015 р.