03 березня 2015 р.Справа № 816/4316/14
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі
Головуючого судді: Катунова В.В.
Суддів: Бершова Г.Є. , Ральченка І.М.
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю імені Духова на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 17.12.2014р. по справі № 816/4316/14
за позовом Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю імені Духова
до Прокуратури Гадяцького району Полтавської області , Прокурора Гадяцького району молодшого радника юстиції Сагайдачного І.С.
про скасування постанови в частині та визнання дій протиправними,
Позивач - Сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю ім. Духова, звернулося до суду з адміністративним позовом до Прокурора Гадяцького району молодшого радника юстиції Сагайдачного І.С., в якому з урахуванням уточнень позовних вимог (а.с.50) просив визнати протиправними дії відповідача та скасувати постанову про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів від 15.10.2014 у частині проведення перевірки додержання вимог Податкового кодексу України, Земельного кодексу України та іншого законодавства у сфері земельних відносин в діяльності СТОВ ім. Духова.
Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 17.12.2014 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погодившись з постановою суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати оскаржувану постанову та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач посилається на порушення судом першої інстанції, при прийнятті постанови, норм матеріального та процесуального права, а саме: ст. ст. 19- 21 Закону України "Про прокуратуру", Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів, затвердженим наказом Генерального прокурора України від 12.11.2012 року № 111, що призвело до неправильного вирішення справи, з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі.
Відповідач - Прокуратура Гадяцького району Полтавської області, подав до Харківського апеляційного адміністративного суду письмові заперечення на апеляційну скаргу, в яких вважає вимоги позивача безпідставними, незаконними та такими, що не підлягають задоволенню. Просить залишити постанову суду першої інстанції без змін, як таку, що прийнята відповідно до норм діючого законодавства.
У відповідності до положень ст. 197 КАС України, зазначена адміністративна справа розглянута в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідь обставин справи, вивчивши матеріали справи у їх сукупності, постанову суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено, що 03.10.2014 до прокуратури Гадяцького району Полтавської області надійшов лист Гадяцької районної державної адміністрації Полтавської області № 01-54/375 від 01.10.2014, в якому повідомлялося, що робочою групою з опрацювання та комплексного вирішення питання реалізації державної політики у сфері використання та охорони земель району при райдержадміністрації встановлено, зокрема, що на території Веприцької сільської ради СТОВ ім. Духова розорано земельну ділянку загальною площею 143 га, за межами населеного пункту. У вказаному листі Гадяцька районна державна адміністрація просила прокуратуру Гадяцького району провести перевірки додержання вимог земельного законодавства при використанні земельних ділянок зазначеними у листі суб'єктами господарювання /а.с. 44/.
Відповідно до листа Веприцької сільської ради Гадяцького району від 20.08.2014 №02-25/331, який надійшов до прокуратури 27.08.2014, при виїзді на земельну ділянку (на озерах) кадастровий номер 5320482000:007:074, де зареєстровані сінокоси площею 117 га, виявлено, що земельна ділянка розорана орієнтовною площею 40 га, на решті площа засіяно кукурудзою.
На підставі звернення Гадяцької районної державної адміністрації від 01.10.2014, листа Веприцької сільської ради від 27.08.2014, а також листів інших органів місцевого самоврядування, з метою виконання Наказу Генерального прокурора України "Про особливості організації діяльності органів прокуратури у сферах охорони навколишнього природного середовища та земельних відносин" прокурором Гадяцького району молодшим радником юстиції Сагайдачним І.С. прийнято постанову від 15.10.2014 №120вих14 про проведення перевірки додержання вимог Податкового кодексу України, Земельного кодексу України та іншого законодавства у сфері земельних відносин в діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, суб'єктів господарювання, в тому числі СТОВ ім. Духова /а.с. 45-48/.
Постанова від 15.10.2014 в частині перевірки додержання вимог Податкового кодексу України стосувалася інших установ, зокрема, відділу освіти Гадяцької районної державної адміністрації, відносно якого у постанові наведено можливі порушення вимог Податкового кодексу України, і не поширювалася на СТОВ ім. Духова /а.с. 38-42/.
Враховуючи наведене, позивач підлягав перевірці лише щодо додержання вимог Земельного кодексу України та іншого законодавства у сфері земельних відносин.
Постанову від 15.10.2014 вручено 28.10.2014 директору СТОВ ім. Духова Буймистр Г.П., про що свідчить штемпель реєстру вхідної документації /а.с. 9/, та не заперечується представником позивача.
За результатами перевірки, яка проведена після вручення постанови позивачу, прокурором прокуратури Гадяцького району Маюрою С.В. складено доповідну записку, погоджену прокурором Гадяцького району 02.12.2014, в якій зафіксовано, що в ході перевірки встановлено, що СТОВ ім. Духова укладено договір оренди земельної ділянки площею 117,2558 га, у тому числі сіножаті 117,2558 га, яка за межами населеного пункту Веприцької сільської ради. Термін дії договору до 31.12.2014. Перевіркою встановлено, що на земельній ділянці на території Веприцької сільської ради Гадяцького району СТОВ ім. Духова, загальною площею 117,2558 га засіяно озимою пшеницею, що є порушенням статті 96 Земельного кодексу України.
Позивач не погодився із постановою прокуратури від 15.10.2014 № 120вих14 про призначення перевірки, а також діями прокурора щодо проведення перевірки, у зв'язку з чим звернувся до суду з даним позовом.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана постанова прийнята відповідачем за наявності підстав, необхідних для призначення перевірки у порядку прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством України. Дії прокурора Гадяцького району щодо проведення перевірки на підставі вказаної постанови, яка була вручена до її початку позивачу, вчинено відповідно до вимог Закону України "Про прокуратуру".
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.
Так, у відповідності до статті 19 Закону України "Про прокуратуру" (в редакції, чинній на час виникнення та існування спірних правовідносин) предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є: 1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; 2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; 3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.
Пунктом 1.4. Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 12.11.2012 № 111, передбачено, що предметом перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів, зокрема, є додержання законів, що стосуються економічних відносин, бюджетного, земельного, митного законодавства та зовнішньоекономічної діяльності, конституційних засад підприємницької діяльності, охорони навколишнього природного середовища, міжнаціональних відносин. Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.
Згідно з ч. 1 ст. 21 Закону України "Про прокуратуру" перевірки проводяться за письмовими зверненнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, а також за власною ініціативою прокурора. При цьому перевірки за заявами фізичних чи юридичних осіб, зверненнями та запитами депутатів усіх рівнів, крім заяв та повідомлень про кримінальне правопорушення, проводяться лише у разі їх попереднього розгляду компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами або неприйняття ними у встановлені строки рішень з цих питань.
Відповідно до ч. 3 ст. 21 Закону України "Про прокуратуру" для здійснення перевірки прокурор приймає постанову, в якій зазначає підстави, що свідчать про можливі порушення законності, та обґрунтовує необхідність вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини першої статті 20 цього Закону. Не допускається проведення перевірки без надання копії зазначеної постанови представнику підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичній особі - підприємцю.
Так, колегія суддів не погоджується з твердженням позивача з приводу відсутності підстав для проведення перевірки у зв'язку з відсутністю у прокурора доказів про вчинення позивачем порушень закону, оскільки відповідно до вимог ст. 21 Закону України "Про прокуратуру" підставою для здійснення прокурором перевірки та, як наслідок, прийняття відповідної постанови є можливі порушення законності, а не наявність вже встановлених доказів відповідних порушень.
При цьому, згідно з пунктами 3.1, 3.2 Положення № 111 підготовка до проведення перевірки здійснюється шляхом аналізу стану законності та заходів щодо її забезпечення, опрацювання документів, вивчення доводів, викладених у письмовому зверненні органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб. У разі необхідності від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних підприємств, установ та організацій витребовуються рішення, розпорядження, інструкції, накази, інші акти і документи, опрацьовуються відповідні інформаційні бази даних державних органів.
Пунктом 8 наказу Генеральної прокуратури України від 04.10.2011 № 3/2гн "Про особливості організації діяльності органів прокуратури у сферах охорони навколишнього природного середовища та земельних відносин" встановлено, що міським, районним, міжрайонним та прирівняним до них прокурорам правозахисну діяльність здійснювати шляхом нагляду за додержанням і застосуванням законів районними державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування і спеціально уповноваженими органами державної виконавчої влади районного рівня, які здійснюють управління і державний контроль у сферах охорони навколишнього природного середовища та земельних відносин, підприємствами, установами, організаціями.
Як вбачається з матеріалів справи, звернення Гадяцької районної державної адміністрації, лист Веприцької сільської ради свідчили про можливі порушення земельного законодавства у діяльності СТОВ ім. Духова, 15.10.2014 прокурором Гадяцького району Полтавської області Сагайдачним І.С. винесено постанову №120вих14 про проведення перевірки в порядку нагляду за додержанням і застосуванням земельного законодавства, зокрема в діяльності СТОВ ім. Духова /а.с.45-48/.
Необхідно зазначити, що підставою призначення перевірки є відомості, що свідчать про можливі порушення законодавства, які можуть бути підтверджені або спростовані під час перевірки.
У спірній постанові відповідно до вимог частини третьої статті 21 Закону України "Про прокуратуру" наведено дані, що свідчать про можливі порушення законності, та обґрунтовано необхідність вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини першої статті 20 цього Закону.
Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає, що прокурором Гадяцького району Полтавської області призначено перевірку в порядку нагляду за додержанням законів у сфері земельних відносин, здійснення якого віднесено до повноважень прокуратури згідно норм Закону України "Про прокуратуру".
Оскільки вищезазначена перевірка проводилася прокурором з власної ініціативи, колегія суддів вважає помилковим твердження сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю ім. Духова про те, що прокурор повинен був встановити контролюючий орган із спірних питань та звернутися до нього щодо проведення необхідної перевірки, і тільки за наслідками бездіяльності уповноваженого органу контролю або невиконання його рішення, прийнятого за результатами перевірки, самостійно здійснювати перевірку.
При цьому, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з приводу необґрунтованості стверджень позивача про те, що прокуратура не є органом, який здійснює контроль за використанням та охороною земель, оскільки у разі наявності підстав, що свідчать про можливі порушення законності прокуратура в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів наділена повноваженнями на здійснення відповідної перевірки. Відповідна позиція підтримується у судових рішеннях Вищого адміністративного суду (ухвала Вищого адміністративного суду України від 18.02.2013 у справі № 826/7272/13-а, у перегляді якої відмовлено постановою Верховного Суду України від 01.07.2014).
Також судом першої інстанції вірно не взято до уваги посилання позивача на те, що спірну постанову відповідачем прийнято без урахування мораторію на проведення перевірок суб'єктів господарювання контролюючими органами, оскільки ст.31 Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік" (у редакції Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік" від 31 липня 2014 року №1622-VII) визначено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України) здійснюються протягом серпня - грудня 2014 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.
Водночас, Законом України "Про прокуратуру" передбачено здійснення нагляду за додержанням законів, а не контроль за господарською діяльністю суб'єктів господарювання, який здійснюється в порядку, встановленому Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Таким чином дія вищевказаної норми не розповсюджується на правовідносини з приводу прокурорського нагляду, що здійснюється у порядку, передбаченому Законом України "Про прокуратуру".
Крім того, колегія суддів зазначає, що Вищий адміністративний суд України в інформаційному листі від №1237/12/13-13 від 11.09.2013 зазначив, що суди повинні враховувати, що постанова про проведення перевірки є актом одноразового застосування і вичерпує свою дію фактом її виконання.
Оскільки, оскаржувана постанова про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів СТОВ ім. Духова від 15.10.2014 №120вих14 мала разовий характер застосування, тому повністю вичерпала свою дію фактом її виконання, а відтак відсутнє порушення прав та законних інтересів позивача, що підлягають судовому захисту. Визнання протиправними дій та постанови відповідачів, в даному випадку, не призведе до відновлення порушених прав позивача, оскільки в разі завершення перевірки права позивача можуть порушуватись юридично значимими наслідками такої перевірки.
Аналізуючи фактичні обставини справи та наведені вище норми, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскаржувана постанова прийнята відповідачем за наявності підстав, необхідних для призначення перевірки у порядку прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством України. Дії прокурора Гадяцького району щодо проведення перевірки на підставі вказаної постанови, яка була вручена до її початку позивачу, вчинено відповідно до вимог Закону України "Про прокуратуру".
Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що постанова Полтавського окружного адміністративного суду від 17.12.2014 року по справі № 816/4316/14 прийнята з дотриманням норм чинного процесуального та матеріального права і підстав для її скасування не виявлено.
Доводи апеляційної скарги, з наведених підстав, висновків суду не спростовують.
Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, п.1 ч.1 ст. 198, ст.200, п.1 ч.1 ст.205, ст.ст.206, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю імені Духова залишити без задоволення.
Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 17.12.2014р. по справі № 816/4316/14 залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили.
Головуючий суддя Катунов В.В.
Судді Бершов Г.Є. Ральченко І.М.