"24" лютого 2015 р. м. Київ К/800/6467/14
Вищий адміністративний суд України у складі:
головуючого суддіРозваляєвої Т. С. (суддя-доповідач),
суддівМаслія В. І.,
Черпіцької Л. Т.,
секретаря судового засідання Гулової О. І.,
за участю: представника відповідача - Коржа О. А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Балтора" на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2014 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Балтора" до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення про визнання незаконним та скасування рішення в частині,
встановив:
Товариство з обмеженою відповідальністю "Балтора" звернулось з позовом до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило визнати незаконними та скасувати п.п. 3.1-3.9 глави 3 розділу ІІІ "Принципи добору (пакетування) програм провайдерами програмної послуги, придбаних для ретрансляції в телемережах (окрім цифрових телемереж)" (далі - глава 3) Плану розвитку національного телерадіоінформаційного простору (далі - План розвитку), затвердженого рішенням відповідача від 01 грудня 2010 року № 1684 "Про затвердження Плану розвитку національного телерадіоінформаційного простору" (з наступними змінами і доповненнями).
Позивач зазначив, що Національна рада під час затвердження Плану вийшла за межі повноважень, встановлених Законом України «Про телебачення і радіомовлення», Законом України «Про національну раду України з питань телебачення і радіомовлення», Конституцією України, посилаючись на те, що положення Плану суперечать Закону України «Про телебачення і радіомовлення», Закону України «Про радіочастотний ресурс». Також зазначив, що при прийнятті рішення № 1684, яким затверджено План розвитку, відповідач не дотримався процедури прийняття нормативно-правових актів, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2014 року, в задоволені позову відмовлено.
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушенням судами норм процесуального та матеріального права, просить їх скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позову.
В запереченнях відповідач просив залишити скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.
Заслухавши доповідача, пояснення представника відповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково.
Судами встановлено, що Рішенням Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення від 01 грудня 2010 року № 1684, яке зареєстровано в Міністерстві юстиції України за № 1294/18589, затверджено План розвитку національного телерадіоінформаційного простору.
Згідно із оскаржуваними пунктами 3.1 - 3.9 глави 3 розділу ІІІ Плану розвитку, з метою реалізації ч. 1 ст. 4 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" (також далі - Закон) щодо розповсюдження програм і передач вітчизняного виробництва провайдера програмної послуги, передбачена необхідність виокремлення універсальної програмної послуги з-поміж програм національних каналів і мовників (за умови безоплатної передачі оператору права на трансляцію останніх) та надавання пріоритету українським регіональним і місцевим мовникам, які отримали ліцензії на супутникове мовлення.
Загальна компетенція добору пакетування (переліку) програм, придбаних для ретрансляції, складається з переліку програм, що входять до складу універсальної програмної послуги, та переліку програм інших мовників (супутникове або кабельне мовлення).
У переліку програм зазначаються канал прийому, канал ретрансляції, програма, умови розповсюдження для кожної із програм, номер і дата документу, що підтверджує придбання та право на розповсюдження (ретрансляцію) програм іншого мовника.
Для розповсюдження програм універсальної програмної послуги провайдер програмної послуги не зобов'язаний укладати договори з відповідними телерадіоорганізаціями.
Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, з урахуванням положень ч. 1 ст. 4 Закону, рекомендує суб'єктам господарювання включати до складу загальної концепції добору програм не менше 50 % програм вітчизняних мовників.
Формування загальної концепції добору програм провайдерів програмної послуги здійснюється відповідно до правил формування програмної послуги в пакетах програм провайдера програмної послуги, затверджених рішенням відповідача.
Пакетування програм провайдерами програмної послуги здійснюється у такій послідовності: універсальна програмна послуга (індивідуально для кожного населеного пункту); загальнонаціональні телеканали, які не входять до складу універсальної програмної послуги; регіональні та місцеві, які отримали ліцензію на супутникове мовлення (для кожного населеного пункту); парламентський канал "Рада"; програми телеорганізацій, які отримали ліцензію на кабельне мовлення в конкретній мережі мовлення (індивідуально для кожного населеного пункту); програми вітчизняних телеорганізацій, які отримали ліцензії на супутникове мовлення; іноземні програми країн, які ратифікували Європейську конвенцію про транскордонне телебачення, та програми країн, зміст яких адаптовано до вимог вітчизняного законодавства та відповідає вимогам вказаної концепції, і ретрансляція яких на території України не обмежується згідно з ч. 1 ст. 42 Закону.
Для забезпечення засобами телерадіомовлення культурних та інформаційних потреб громадян України відповідач враховує наявність у кожному з територіальних сегментів телерадіоінформаційного простору якісного змістовного наповнення та різноманітних форматів мовлення.
У процесі розбудови каналів мовлення та ліцензування надається перевага телерадіоорганізаціям, які виробляють та поширюють соціально важливі програми (інформаційні, соціально-політичні, дитячі тощо), програми власного та вітчизняного виробництва, задовольняють інформаційні потреби національних меншин та забезпечують свободу слова. Одним із визначальних факторів є наявність в ефірі програм власного та вітчизняного виробництва.
Не погоджуючись з рішенням відповідача, позивач заявив цей позов.
Відмовляючи в задоволенні позову, суди першої та апеляційної виходили з того, що відповідач, як єдиний державний орган, уповноважений на це законодавством, зобов'язаний здійснювати регуляторні повноваження щодо діяльності провайдерів програмної послуги, у тому числі щодо формування ними пакетів програм, які пропонуються для перегляду абонентам на території розташування багатоканальної телемережі. Відтак суди дійшли висновку, що положення оскаржуваної глави 3 Плану розвитку, затвердженого рішенням Національної рада України з питань телебачення і радіомовлення № 1684, визначені відповідачем на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством, та відповідають ст. 21 Закону, сприяють правовій визначеності у сфері діяльності провайдерів програмної послуги, тому підстави для задоволення позову відсутні.
Колегія суддів вважає висновки судів передчасними.
Спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності віднесено до компетенції адміністративних судів (п. 1 ч. 1 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства (КАС України), а ст. 171 КАС закріплює особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів. Право на таке оскарження мають особи, щодо яких застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (ч. 2 ст. 171 КАСУ). Отже, коло осіб, які вправі звернутися з позовом у розглядуваних справах, є вужчим, ніж коло осіб, що окреслено в ч. 1 ст. 104 - особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.
Проте, згідно із ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до ч. 1 ст. 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Таким чином адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права в зв'язку із прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.
Аналіз наведених норм дає підстави дійти висновку, що обов'язковою умовою визнання акта недійсним є порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі, а також невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.
З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен надати об'єктивну оцінку наявності порушеного права чи інтересу на момент винесення оспорюваного акту (внесення до нього змін).
Відсутність порушеного права встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Між тим, при розгляді справи суди вдалися до оцінки компетентних дій відповідача, при цьому не дослідили порушення прав позивача оскаржуваним рішенням з урахування змісту оскаржуваних пунктів глави Плану.
Оскільки при розгляді справи не проводилась перевірка нормативно-правового акту щодо його законності у площині порушеного права позивача, що має значення для справи, суди порушили норми процесуального права та зробили передчасні висновки.
Таким чином, встановлені судами обставини не є достатніми для висновку про відмову в позові, оскільки під час прийняття судового рішення суд вирішує, зокрема, чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження; яку правову норму належить застосувати до цих правовідносин.
Статтею 159 КАС України передбачено, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.
Вказану норму слід розуміти так, що судове рішення є законним, якщо воно ухвалене судом відповідно до норм матеріального права з дотриманням норм процесуального права, порушення яких є підставою для скасування чи зміни судового рішення судом вищої інстанції. Це випливає з конституційного принципу законності (пункт 1 частини третьої статті 129 Конституції України, стаття 9 КАС України). При цьому законність необхідно трактувати не суто формально - як дотримання вимог закону, а у ширшому значенні - у світлі верховенства права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені під час судового розгляду справи (у судовому засіданні, у порядку скороченого чи письмового провадження) з урахуванням вимог статті 70 КАС України щодо належності та допустимості доказів або обставин, які не підлягають доказуванню, та висновки суду про встановлені обставини і правові наслідки є вичерпними.
Неповнота у встановленні фактичних обставин справи не дає можливості суду касаційної інстанції визначитись в правильності правової позиції оцінки позовних вимог, проведеної судами попередніх інстанцій.
Посилання судів на факт встановлення відповідності плану положенням Закону у рішенні іншого суду колегія суддів розцінює як намагання сторони вирішити спір на свою користь без встановлення обставин у цій справі, виходячи з такого.
Суд касаційної інстанції зазначає, що відповідно до ст. 72 КАС України не потребують доказування обставини, встановлені рішенням суду, тобто ті обставини, щодо яких мав місце спір і які були предметом судового розгляду. Не має преюдиційного значення оцінка судом конкретних обставин справи, які сторонами не оспорювалися, мотиви судового рішення, правова кваліфікація спірних відносин. При цьому, преюдиційне значення можуть мати лише ті факти, щодо наявності або відсутності яких виник спір, і які зазначені у резолютивній частині рішення.
Крім того, якщо у справі беруть участь нові особи, то преюдиційний характер рішення втрачається.
Між тим, в справі на яку послалися суди попередніх інстанцій, предмет спору не стосується предмету спору, що розглядається у даній справі. Висновки, зроблені без дослідження обставин, які сторонами не оспорювалися, виключають застосування ст. 72 КАС України при розгляді даного спору.
Також передбачене ч. 1 ст. 72 КАС України звільнення від доказування не має абсолютного характеру і не може сприйматися судом як неможливість спростування під час судового розгляду обставин, які зазначені в іншому судовому рішенні. Адміністративні суди не повинні сприймати, як обов'язкові, висновки щодо фактичних обставин справи, наведені у чинних судових рішеннях за інших адміністративних, цивільних чи господарських справ.
Для спростування преюдиційних обставин, передбачених 72 КАС України, учасник адміністративного процесу, який ці обставини заперечує, повинен подати суду належні та допустимі докази. Ці докази повинні бути оцінені судом, що розглядає справу, у загальному порядку за правилами статті 86 КАС України.
При цьому суди також повинні враховувати вимоги ч.ч. 4 і 5 ст. 11 КАС України щодо необхідності офіційного з'ясування всіх обставин справи і у відповідних випадках витребувати ті докази, яких, на думку суду, не вистачає для належного встановлення обставин у справі, що розглядається.
Таким чином, під час нового розгляду судами необхідно врахувати вищенаведене та розглянути справу із з'ясуванням всіх обставин справи.
Відповідно до ч. 2 ст. 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Керуючись статтями 220, 221, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ухвалив:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Балтора" задовольнити частково.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2014 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 239-1 КАС України.
Судді: